Почему планирование – это политика?
По нескольким причинам планирование, как правило, осуществляется в крайне политизированных условиях:1. Планирование часто включает в себя решение вопросов, которые задевают людей за живое: например, характер района или качество школьного округа. Планировочное решение, которое вам не по душе, может ежедневно вторгаться в вашу жизнь, если оно реализовано там, где вы живете или работаете. Яростное сопротивление строительству субсидируемого жилья со стороны жителей пригородов во многом обусловлено их опасениями, что оно отрицательно повлияет на окрестные школы. В одних случаях эти тревоги беспочвенны, в других – нет, но в любом случае легко понять, почему происходит эмоциональный всплеск, когда речь идет о чем-то, что, по мнению жителей, влияет на счастье и безопасность их детей. Шумная оппозиция со стороны общественности была основной силой, положившей конец программе обновления городов. Немногие действия исполнительной власти способны вызвать больше эмоций, чем программа, которая может заставить горожанина выселиться из квартиры или перенести свой бизнес, чтобы, по словам одного автора, «расчистить дорогу федеральному бульдозеру».
2. Планировочные решения видны невооруженным глазом. Здания, дороги, парковые зоны, объекты недвижимости – местные жители их видят и знают. Ошибки планирования – например, архитектурные ошибки – скрыть сложно.
3. Процесс планирования, как и все прочие функции местного правительства, осуществляется там, где вы живете. Гражданину легче повлиять на действия местного городского совета, чем на решения законодательного собрания штата или Конгресса. Осознание потенциальной результативности стимулирует участие в планировании.
4. Граждане обоснованно полагают, что отчасти разбираются в планировании, пусть даже официально они его не изучали. Планирование затрагивает землепользование, организацию транспортных потоков, характер самого населенного пункта и другие вопросы, знакомые местным жителям. Поэтому, как правило, местные жители не доверяют безоговорочно планировщикам.
5. Планирование предполагает принятие решений с серьезными финансовыми последствиями. Допустим, мистер Икс владеет 100 акрами сельскохозяйственных угодий на окраине города. Стоимость земли в этом районе растет, и очевидно, что вскоре ее будут использовать более интенсивно. Если муниципальный водопровод и канализация будут проложены вдоль дороги, ведущей к этому земельному участку, его можно будет застроить с плотностью 12 единиц жилья на акр; таким образом, стоимость одного акра будет составлять, скажем, 100 тысяч долларов. С другой стороны, если этот участок не будет иметь доступа к коммунальным услугам, его использование будет ограничено постройкой домов на одну семью на одноакровых участках, и стоимость земли будет составлять 10 тысяч долларов за акр. Значит, мистер Икс выигрывает или проигрывает 9 миллионов долларов в зависимости от того, включает ли муниципальный комплексный план прокладку водопровода и канализации к его участку. Можно легко себе представить похожие примеры, где потенциальная стоимость земли зависит от зонирования, расширения улиц, застройки территории, строительства государственных учреждений, мер по контролю над наводнениями и т.д. Даже те, у кого нет другой недвижимости, кроме родного дома, могут почувствовать, и вполне обоснованно, что они имеют существенные финансовые интересы в планировочных решениях. Для многих граждан единственный значимый источник собственного капитала – не банковский счет и не акции, а потенциальный доход от продажи дома. Поэтому планировочные решения, влияющие на стоимость недвижимости, имеют важное значение для домовладельцев.
6. Вопросы планирования могут быть тесно связаны с налогами на недвижимость. Налог на недвижимость – один из основных источников дохода для местных правительств, а также для государственных образовательных учреждений. Пла- нировочные решения, которые влияют на застройку территории, влияют и на ее налоговую базу. Они влияют на налоги на недвижимость, которые должны выплачивать местные жители, и, скорее всего, речь идет о значительных суммах. В 2013 году общие поступления от налогов на недвижимость в Соединенных Штатах составили 488 миллиардов долларов, то есть чуть более 1500 долларов на душу населения. Уровень налогов на недвижимость волнует общественность на протяжении многих лет. Свидетельством тому служат Постановление № 13 в штате Калифорния и аналогичные законодательные акты в других штатах, устанавливающие максимум налогов на недвижимость.
Планировщики и власть
В основном планировщики выступают в роли консультантов. Сам по себе планировщик не обладает полномочиями инициировать перемены в городе или округе: выделять бюджетные средства, принимать законы, заключать контракты или отчуждать имущество. В тех случаях, когда планировщики имеют определенные законные полномочия (например, в связи с контролем над землепользованием), эти полномочия предоставляет – и по необходимости забирает – соответствующий законодательный орган. Таким образом, степень влиятельности планировщика зависит от его способности формулировать свою точку зрения, достигать консенсуса и находить союзников среди тех, кто обладает необходимыми полномочиями.План – это видение будущего. Планировщик влияет на события в той мере, в какой он может сделать это видение общим. В первые годы планирования, как мы уже отмечали в связи с «Планом Чикаго», предполагалось, что планировщик самостоятельно разрабатывает весь план целиком (за исключением некоторых частностей). В те годы задача планировщика состояла в том, чтобы «продать» свои идеи обществу и местному политическому истеблишменту. Бернем и его партнеры с большим успехом осуществили в Чикаго именно эту схему.
Более современный взгляд заключается в том, что хорошие планы исходят от самого общества. С этой точки зрения надлежащая роль планировщика состоит в том, чтобы содействовать процессу планирования и выдавать экспертные оценки, а не разрабатывать весь план целиком и полностью. Можно выделить несколько аргументов в пользу современного подхода к планированию. Во-первых, он избегает элитарности. У планировщика есть определенные навыки, которых нет у среднестатистического гражданина, но это не означает, что он умнее прочих. Во-вторых, планировщик (и любой другой человек или группа людей) не может иметь полного и точного представления об интересах населения в целом. Никто, кроме нас самих, не знает наших подлинных потребностей и предпочтений. Если это так, интересы граждан могут быть полностью представлены только в том случае, если вовлечь их в процесс планирования на ранних стадиях. В-третьих, можно доказать, что план, созданный при существенном участии граждан, воплотится в жизнь с большей вероятностью, чем план того же качества, разработанный исключительно специалистами. Участие в процессе планирования само по себе информирует гражданина о деталях плана. Если граждане уделяют плану свое время и энергию, они будут в большей степени поддерживать его. Некий «их план» превратится в «наш план». Однако есть и некоторые контраргументы. Я изложу их чуть ниже.
Сегодня планировщики видят свое участие в политике совершенно иначе, чем несколько десятилетий назад. В 1920–1930-х годах было принято отделять процесс планирования от политики и быть «над» политикой. Планировщик отчитывался исключительно перед «неполитическим» советом по планированию. Со временем стало ясно, что изоляция планировщика от политики делает его менее эффективным, потому что решения принимаются именно в сфере политики. Кроме того, стало ясно, что термин «неполитический» вводит в заблуждение. Например, включение группы влиятельных граждан в общественный совет – по сути дела, политическое решение. Группа менее влиятельных граждан, вероятно, выдаст планировщикам совсем другой набор инструкций. На самом деле никто не находится вне политики, потому что у всех есть свои интересы и ценности, а это и есть суть политики.
Концепция, согласно которой процесс планирования должен быть отделен от политики, родилась в ходе движения за реформу муниципальных органов власти в конце XIX – начале XX века. В тот период исполнительная власть во многих городах перешла от прежних структур вроде нью-йоркского Таммани-Холла к госслужащим, а кое-где – к профессиональным менеджерам, не входящим ни в одну политическую партию. В некоторых городах административная реформа привела к новой схеме управления: избранный мэр играет в основном церемониальную роль, а подлинная ответственность и полномочия возложены на сити-менеджера, которого нанимает законодательный орган. Сторонники реформ придерживались мнения, что политика – это грязная и часто коррумпированная деятельность и чем менее она затрагивает планирование, тем лучше. Современный взгляд на те события состоит в том, что движение за реформы до некоторой степени было победой обеспеченного среднего класса над структурами, которые представляли интересы рабочего класса и вновь прибывших иммигрантов. Проще говоря, реформа была не столько исключением политики, сколько перераспределением политической власти.
Разделение властей
Среда, в которой работает планировщик, характеризуется сочетанием политической, экономической и юридической власти. Это относится к любому планировщику в любой стране, но к Соединенным Штатам – в особенности. Конституция США была создана с целью ограничить власть правительства – не только для того, чтобы защитить нацию в целом от тирании, но и для того, чтобы защитить меньшинства от «тирании большинства». Очевидно, что система была создана отнюдь не для того, чтобы содействовать быстрым и решительным действиям правительства. Политическая власть в Соединенных Штатах разделена во многих плоскостях. Во-первых, она распределена между различными уровнями исполнительной власти. Местные правительства и правительства штатов гораздо влиятельнее в отношениях с национальным правительством, чем в большинстве других демократических государств западного мира – например, во Франции или Великобритании. Как правило, местные правительства и правительства штатов получают гораздо больше собственных доходов, чем аналогичные органы власти в других странах. Финансовая состоятельность и политическая автономия взаимосвязаны. В Соединенных Штатах автономия исполнительной власти на уровне штатов и на местных уровнях зиждится на Конституции, которая, как и намеревались ее авторы, резко ограничивает полномочия федерального правительства: противостояние концентрации власти – давняя американская политическая традиция.Во-вторых, существует так называемое разделение ветвей власти: исполнительной, законодательной и судебной. Это разделение восходит к основанию нашего государства и намерению авторов Конституции сдерживать верховную власть, структурируя ее так, чтобы влияние каждой ветви власти уравновешивалось влиянием двух других. Планирование входит в задачи правительства и очевидным образом является функцией исполнительной власти. Однако для воплощения почти всех планов в жизнь требуется финансирование. Установление уровня налогов и ассигнование средств – функции законодательной власти. Исполнительная и законодательная власть, разумеется, ограничены судебной властью. Кандидатуры судей федерального уровня предлагаются исполнительной властью и утверждаются законодателями. На уровне штатов и на местных уровнях механизм формирования судебных органов устроен по-разному: в одних случаях судьи назначаются по федеральной модели, в других – избираются.
Помимо разделения власти на исполнительную, законодательную и судебную, местная власть может быть разделена в административном плане. Городская агломерация, которая представляет собой единую экономическую и социальную сущность, может быть разделена на десятки или даже сотни юрисдикций. Параллельно с административными округами могут существовать различные округа, руководство которых обладает определенными исполнительными полномочиями и обязанностями. Например, руководство школьных округов, как правило, имеет право взимать налоги, а в некоторых случаях и отчуждать имущество. Во многих штатах члены Совета школьного округа напрямую избираются гражданами, проживающими на его территории, а этот Совет, в свою очередь, избирает суперинтенданта школьного округа. Таким образом, административная структура, управляющая школами, параллельна структуре местного правительства и не является его составной частью. Однако обе структуры взимают налоги с одного и того же населения, имеют полномочия принимать решения о землепользовании, выпускать долговые обязательства и осуществлять капиталовложения. Подобным образом могут быть устроены и прочие органы власти, например, отвечающие за водоснабжение, канализацию или транспорт.
В Соединенных Штатах прочна традиция уважения к правам на частную собственность. Правовой конфликт между государством и владельцами недвижимости неизбежен. Границы этих прав в конечном итоге определяет судебная власть. Кроме того, как мы уже отмечали, суды часто выступают в роли блюстителей частных прав и в этом качестве могут потребовать определенных действий от прочих ветвей власти. Возможно, наиболее известный пример – предписанная судебной властью борьба с расовой сегрегацией в школах, но можно привести и другие примеры. Например, закрепленная судом трактовка «Закона об американцах с ограниченными возможностями» (Americans with Disabilities Act, ADA) 1992 года точно определяет обязанности муниципальной власти в этой сфере и объем средств, которые необходимо выделить на поддержку лиц с ограниченными возможностями.
Власть в неправительственной сфере также распределена очень широко. В качестве избирателей граждане являются источником власти. Но отдельные люди могут также составлять группы влияния. И любой планировщик, работающий в городе, где большая доля жилых домов находится в частной собственности, быстро сталкивается с ними. Во многих городах большой властью обладают профсоюзы. Еще один пример – экологические организации, такие как Sierra Club, или местные общества защитников природы. Крупные владельцы недвижимости – как незастроенных земельных участков, так и зданий – также обладают определенной властью, как и местные работодатели. Планирование землепользования, капиталовложения и строительная деятельность очень тесно взаимосвязаны. Поэтому сотрудники строительной отрасли – и менеджеры, и простые рабочие – часто являются главными участниками в принятии решений и улаживании спорных вопросов в области планирования.
Помимо того что граждане участвуют в процессе планирования индивидуально или как представители отдельных групп, планировщики сами организуют определенное участие граждан (citizen participation); отчасти для того, чтобы вовлечь общественность в вопросы планирования, но также потому, что этого нередко требует закон. Большинство федеральных субсидий на постройку автомагистралей, систем водоснабжения и канализации, на местные проекты по развитию экономики и т.п. выделяется только в том случае, если предварительно выполнено требование об организованном участии граждан. Такие требования не пустая формальность. По сути дела, они выполняются без внешнего давления, потому что планировщики и муниципальные чиновники прекрасно знают: если пренебречь этими требованиями, проект может быть закрыт по процедурным причинам, оговоренным в законодательстве, которое карает за невыполнение федеральных требований об участии граждан.
Многие планировщики в итоге одобрительно относятся к идее участия граждан в процессе планирования, но оно может принести разочарование. Планировщик, у которого есть общее видение развития города, может быть удручен участием граждан, которые главным образом сосредоточены на том, что происходит в их родном районе, и не очень заинтересованы в «общей картине». Опыт многих планировщиков показывает, что граждане с большой охотой участвуют в обсуждении проблем, касающихся окрестностей их дома, но обычно очень сложно вовлечь их в обсуждение вопросов более крупного масштаба вроде регионального планирования. В некотором роде видение местных жителей подчиняется правилу прямой перспективы в живописи: объекты, расположенные ближе к зрителю, выглядят гораздо крупнее, чем объекты того же размера вдалеке. Поэтому, будучи планировщиком, активно заинтересованным в гражданском участии, вы можете впасть в отчаяние, если ваши профессиональные суждения, возможно, родившиеся в ходе многочасового изучения конкретной ситуации, отклоняются, потому что противоречат взглядам граждан (или политиков). Разумеется, сходные чувства испытывает экономист, управленец-аналитик или любой другой эксперт, когда дает советы в той или иной политической ситуации.
Таков основополагающий факт политической жизни: проще мобилизовать общественность для протеста, чем для выражения поддержки. Поэтому часто ситуация складывается так, что есть группы, которые готовы противодействовать процессу, но нет ни одной группы, которая может способствовать ему. Оппозиция со стороны общественности поставила крест на многих инициативах планировщиков. Любой гражданин имеет возможность высказать свое мнение, и в этом смысле участие граждан демократично. Однако оно не всегда настолько отражает общественное мнение, как представляется на первый взгляд. Гражданские движения и группы влияния рождаются спонтанно и могут отражать взгляды очень малой доли населения, однако местное правительство часто поддается давлению шумного сплоченного меньшинства. Когда богатые домовладельцы на общественных слушаниях затаптывают идеи молодого планировщика-идеалиста о строительстве доступного жилья, он, вероятно, становится мудрее и пессимистичнее и будет отныне испытывать неоднозначные чувства по поводу преимуществ так называемой власти народа.
Человеком, оказавшим наибольшее влияние на облик нью-йоркской городской агломерации, был, вне всяких сомнений, Роберт Мозес. Его карьера началась на заре XX века, задолго до эпохи участия граждан в процессе планирования. Он был блестящим и властолюбивым мастером политических манипуляций, уверенным в собственной правоте. В молодости он тоже был идеалистом. Он нес большую часть ответственности за прокладку автострад, возведение мостов, создание парков, строительство разных муниципальных объектов и уничтожил множество жилых домов и малых компаний, чтобы расчистить путь своим проектам. Он был мало заинтересован в том, чего хочет общественность, и в большей степени руководствовался своими представлениями о том, что было необходимо. Он вызывал неимоверный восторг и жгучую ненависть. Непросто оценить его влияние на весь Нью-Йорк с окрестностями, потому что сложно даже представить, какими они могли быть, если бы Мозеса не было. Все, что можно сказать с некоторой долей уверенности, – в этом случае они стали бы совершенно иными.
В Париже XIX века был свой собственный Роберт Мозес по имени барон Осман. Он тоже был властолюбив и непоколебимо тверд; и его возможности также были велики. Пройдитесь по туристическому центру Парижа, и вам будет сложно отрицать: он прекрасно спроектирован, там можно замечательно провести свободное время. Но, разумеется, будь вы одним из тысяч бедных парижан, выброшенных на улицу из-за того, что Осман смел с лица земли целые районы, чтобы воплотить свои идеи в жизнь, вы бы думали об этом человеке совсем иначе. Как бы то ни было, ему не было дела до вашего мнения и, вероятно, вашего благополучия.
Но вне зависимости от мнения планировщиков по поводу участия граждан (опыт автора показывает, что большинство планировщиков относятся к нему неоднозначно), этим вопросом нельзя пренебречь. Давно прошли те времена, когда граждане вздыхали: «Невозможно сражаться с мэрией!» – и смирялись перед неизбежным. За несколько десятилетий достаток и уровень образования граждан выросли, они испытывают меньше пиетета к власти и, вероятно, более скептически настроены к истеблишменту. Они не намерены оставаться в стороне и сидеть сложа руки. Времена Мозеса и Османа давно отошли в прошлое.
Планировщик редко встречает всеобщее единодушие по какому-либо вопросу. Часто существует возможность достичь компромисса и найти позицию, которая устраивает большинство, но очень редко все заинтересованные стороны готовы сойтись в своих взглядах на общественную проблему. Когда предложения высказываются в общих чертах, они часто встречают больше одобрения, чем в том случае, когда излагаются в деталях. Например, мы все одобряем высокий уровень защиты окружающей среды, но, когда речь заходит о том, чтобы закрыть конкретный завод, быстро выясняется, что экологическое благополучие для одних влечет безработицу для других. Планирование, как и политика, в большой степени сводится к искусству компромисса.
