Онлайн-презентация и обсуждение книги, организованные НИУ ВШЭ, состоятся 16 декабря 2020 в 19:00. Подробности – здесь.
В Восточной Германии доля приватизированного жилья (3,5%) очень низкая, потому что только отдельные наниматели захотели приобрести свои квартиры после санации по цене 1000 € за 1м² или дороже. (BENN, 2007, стр. 29).
Дома эпохи массового строительства возводились примерно в одно время. Поэтому необходимо одновременно восстанавливать техническое состояние многих зданий. Это одна из самых масштабных и сложных задач в организации дальнейшего развития районов массовой жилой застройки.
Особенность Германии в том, что основная часть фонда в панельных районах принадлежит крупным собственникам (жилищные компании, кооперативы). Это упрощает организацию процесса обновления фонда. Вместо сообщества собственников действует один субъект, как правило, финансово устойчивый. Но в Германии есть и другая практика модернизации зданий – реконструкция жилого фонда в исторических кварталах, где во многих домах квартиры принадлежат частным лицам. Для работы с такими территориями на законодательном уровне создана схема работы с процессами реконструкции – территории санации (нем. Sanierungsgebiet) и агентства санации (нем. Sanierungsträger). Данный опыт может быть интересен для России.
Сохранение и модернизация национального жилищного фонда является одной из основных задач развития национальной экономики Германии. Жилой фонд является не только ответственностью собственников, важную роль играет государство. Оно создает условия, в которых собственники могут предпринимать эффективные действия для улучшения технического состояния принадлежащих им зданий.
Сохранение и модернизация жилого фонда – эта одна из главных тем при разработке концепций городского развития. Для городских властей часто эта задача часто более значима, чем новое строительство, ведь показатели ввода жилого фонда, как правило, никогда не превышают 1% существующих в городе квартир.
KfW, Государственный банк развития ФРГ, играет важную роль в процессе энергетической модернизации зданий. C 1990 банк инвестировал около 68 млрд евро в жилой фонд Восточной Германии. Это позволило собственникам (жилищным компаниям, жилищным кооперативам, ассоциациям жителей) отремонтировать более 65% жилого фонда, который преимущественно состоял из панельных домов.
Фото: Мария Мельникова. Лицензия СС BY-SA 2.0
«Мы не такие богатые, чтобы жить в некачественном жилом фонде»
В объединенной Германии социалистический жилой панельный фонд считали «недостроенным». Прежде всего, потому что в нем отсутствовал слой утеплителя на фасаде. Из-за постоянного воздействия осадков на наружные стены техническое состояние несущих конструкций ухудшалось. Это стало обоснованием для проведения быстрой и масштабной санации.
Согласно исследованиям проекта BEEN, в панельных зданиях можно сократить первичную тепловую энергию на 40–50% (BEEN, 2007). При реконструкции панельного фонда в Берлине удалось достигнуть показателя 60 кВтч первичной энергии на кв. м жилой площади в год, что более, чем в два раза ниже средних показателей по Берлину (148 кВт ч на кв. м в год).
Германия стала лидером по масштабу санации жилого фонда среди стран Восточной Европы, потому что у нее было наилучшее соотношение стоимости жилья и коммунальных ресурсов к доходам населения. По данным организации IWO «Жилищная инициатива для Восточной Европы», уровень санации жилых домов серийной застройки достигает сегодня 85% (IWO, 2018).
Санация зданий в Берлине
Районы на окраинах Берлина были первыми территориями в Восточной Германии, где проводилась масштабная санация. Инициатива исходила от городских властей: в 1992 году по заказу Сената Берлина была разработана «Энциклопедия панельных зданий». Она содержала перечень возможных мероприятий по модернизации всех серий индустриального домостроения ГДР с расчетом их стоимости. Теоретические рекомендации были проверены на практике за счет реализации нескольких пилотных проектов в Берлине. На основе данной работы собственники зданий и представители банков могли легко оценить затраты на модернизацию.
В 1993 году Сенат Берлина запустил программу поддержки ремонта и модернизации зданий. Согласно этой программе, собственники должны были иметь 15% собственных средств, необходимых для проведения санации. Затем они могли обратиться за кредитом в банк KfW. Сенат Берлина также предоставил дополнительную поддержку. Модернизацию всех панельных зданий в Восточном Берлине (270 000 квартир) планировалось реализовать в течение 10 лет (Divigneau, 2010). Средний размер инвестиций для одной квартиры составлял 20 000 € (BENN, 2007, стр. 85).
Форма собственности не была важна при получении финансовой поддержки. Конечно, с организационной точки зрения, крупным жилищным компаниям и кооперативам было бы проще выполнять модернизацию. Но и здания, в которых квартиры принадлежали частным собственникам, могли принимать участие в этих программах на равных условиях.
Мероприятия в рамках массовой санации в Германии реализовывались не по отдельным зданиям, а в рамках квартала в целом. Крупные собственники рассчитывали потребность в инвестициях для каждого квартала и разрабатывали календарные планы проведения санации. Состояние жилого фонда в районе Хеллерсдорф, Берлин в 1989 году и после первой волны модернизации в середине 1990-х гг. Это позволяло правительству Берлина планировать расходы регионального бюджета на программу поддержки (Divigneau, 2010).
Фото: Мария Мельникова. Лицензия СС BY-SA 2.0
Экономичность модернизационных мероприятий и разумное применение мер по повышению энергоэффективности являлись основными критериями при разработке программы массовой санации.
Во многих районах санация проводилась без отселения жильцов. Из-за этого возникли особые требования к организации строительства. Ключевая требование – проведение работ с наименьшим количеством жалоб от жителей. Для этого на стройплощадке работал специальный консультант, который в режиме реального времени мог ответить на все вопросы о строительных работах. Жилищные компании привлекали сразу несколько фирм для проведения работ. Во всех контрактах было условие: если одна из фирм не сможет выполнить свои обязательства, их выполнит другая, взяв на себя дополнительный объем работ. Так они гарантировали жильцам, что все работы будут выполнены в срок. Кроме того, в приоритете был контроль качества работ – представители собственника ежедневно документировали все скрытые работы.
Модернизация систем отопления, водоотведения и вентиляции подразумевала дополнительные работы внутри квартир с последующим ремонтом санузлов и кухни. Эти работы также проводились без отселения. Работы внутри одной квартиры длились всего 5 дней благодаря использованию конструкций заводской готовности. Проведение работ на разных этажах было синхронизировано по стоякам, что позволяло жителям пользоваться санузлом и кухней соседей по лестничной площадке.
Широкомасштабные мероприятия по санации позволили привести жилой фонд к современным техническим требованиям и снизить расходы на коммунальные ресурсы более, чем в два раза. В настоящее время санация зданий не реализуется в таком объеме. Собственники работают на основе долгосрочных 30-летних программ модернизации, а экономический эффект каждого мероприятия тщательно просчитывается.
Фото: Мария Мельникова. Лицензия СС BY-SA 2.0
Модернизация каких типов зданий является наиболее эффективной?
Немецкий опыт санации показывает, что с финансовой точки зрения наиболее эффективно проводить реконструкцию пятиэтажек при условии, что не нужно строить лифты. Так как лифты необходимы для маломобильных категорий населения, финансовую поддержку на их строительство можно получить дополнительно за счет средств специальных программ. Гораздо труднее реконструировать здания выше 10 этажей, потому что это дорого и технически сложно. Однако в Германии есть опыт энергетической модернизации высотных зданий. Часто в таких проектах выполняются только отдельные виды работ, которые полезны для жителей и экономически эффективны.
Большинство зданий были модернизированы с сохранением существующих планировок квартир и этажности. Отдельные проекты с изменением планов квартир, демонтажем верхних этажей выполнялись за средства собственников или за счет средств программы «Городская реконструкция Восток». Но это были единичные случаи. Пилотные проекты показали, что легче снести здание полностью и построить новое, меньшего размера и соответствующее современным стандартам.
Проекты с надстройкой этажей сложнее простой модернизации, потому что необходимо усиливать конструкции и обновлять инженерную инфраструктуру в здании. Они реализуются на территориях, где есть высокий спрос на жилье, а районы на окраинах городов часто к таким не относятся. Однако, решения с надстройкой и пристроенными секциями могут быть интересны, когда необходимо с наименьшими затратами обеспечить верхние этажи здания доступом на лифте. Сначала лифтовая шахта закладывается в пристроенную часть здания. Затем само здание надстраивается и доступ в квартиры на верхних этажах обеспечивается с помощью коридоров между старой и новой частями зданий.
Что происходит в сфере модернизации жилья сегодня
В начале 21 века Германия начала активно развивать «зеленую» экономику. Большое значение уделяется энергоэффективности в жилом секторе. С 2002 на законодательном уровне действует «Положение об энергосбережении – EnEV». Согласно § 9 этого положения, у собственников есть обязательства по осуществлению мероприятий по модернизации отопительных систем при реконструкции здания (снижение энергопотребления как минимум до 100 кВтч первичной энергии на кв. м площади квартиры в год) (BENN, 2007).
Фото: Мария Мельникова. Лицензия СС BY-SA 2.0
Кроме параметра «потребление первичной энергии», важную роль в «Положении об энергосбережении» играет «трансмиссионный коэффициент потери тепла». Он отражает средние потери тепла через всю оболочку здания. Закон устанавливает максимально допустимые значения для этих параметров. Однако банк KfW разработал несколько вариантов поддержки для стимулирования более высоких показателей энергосбережения (для зданий, у которых показатели потребления составили менее чем 100, 85, 70, 55 кВтч первичной энергии на кв. м площади квартиры за год). Чем лучше показатель энергоэффективности – тем больше сумма возможной дотации на погашение кредита (IWO, 2018).
А что происходит в других странах?
Задача повышения энергоэффективности жилья играет важную роль в политике Европейского Союза. С 2005 по 2007 гг. реализовывался межрегиональный проект «Прибалтийская сеть энергосбережения в жилищном фонде» (BENN). Его цель состояла в разработке стратегий и инструментов, направленных на энергоэффективную модернизацию зданий в странах Балтийского региона (Литва, Латвия, Эстония и Польша). Так, в Эстонии и в Литве доля частных собственников очень высокая (96% и 97%). Приватизация жилья после распада Советского Союза проходила практически бесплатно (цену можно было оплатить приватизационными сертификатами / ваучерами). Все это очень похоже на ситуацию в России (BEEN, 2007).
Проект искал ответ на вопрос, можно ли в этих странах повторить опыт массовой санации зданий, как это было в Восточной Германии. Эксперты проанализировали законодательство, сравнили ситуацию в экономике и в жилищно-коммунальном хозяйстве в странах Прибалтики, Польше и Германии. Они также оценили затраты на санацию и рассчитали финансовые возможности собственников по ее оплате. Из-за высокой стоимости кредита и низких доходов населения в странах Прибалтики по состоянию на 2007 год (год начала проекта BEEN) еще не удалось реализовать широкомасштабные программы санации. Только обеспеченные собственники могли модернизировать свой дом. Но после бесплатной приватизации состав жителей дома, как правило, был смешанным.
По итогам проекта была выработана рекомендация, что массовая санация может финансироваться с помощью долгосрочных дешевых кредитов, которые обеспечиваются за счет низкого процента в государственных банках. Процент можно дополнительно снизить за счет бюджетных субсидий. Квартира гарантирует выплату кредита – в противном случае банк ее заберет. Однако, обязательно нужно разработать инструменты поддержки малообеспеченных семей. Важное условие – необходимость провести комплексную санацию. Поэтапные мероприятия или их стихийные комбинации не должны быть предметом поддержки.
Альтернативный механизм финансирования – «контрактинг». В данном случае инвестор (например, строительная фирма) предлагает собственникам жилья реализовать весь пакет предусмотренных энергосберегающих мероприятий за свой счет. В этом случае сообществу собственников не нужно беспокоиться о поиске финансирования, предоставлении гарантии возврата кредитных средств. Инвестор требует только подписания договора, в котором собственники квартир обязуется ежемесячно выплачивать определенную сумму за проведенные работы (например, 15 евро на квартиру в месяц на протяжении 20 лет).
По мнению Томаса Яницки, члена Попечительского совета Инициативы «Жилищное хозяйство в Восточной Европе» в Берлине: «Правительства стран Восточной Европы, которые переживают застой в реконструкции жилья, постепенно осознают, что ответственность за жилищный фонд не может просто передаваться в руки собственников без создания необходимых механизмов для последующего управления им». Сейчас главная проблема в том, что собственники, которые имеют возможность платить за энергосберегающую модернизацию своего жилья, зависят от согласия необеспеченных собственников, которые не в состоянии оплачивать расходы на санацию здания, даже если бы они этого хотели (Яницки, 2011).
Эстония
В Эстонии 96% зданий находится в частной собственности. Около 60% жителей живут в многоквартирных домах, построенных в период между 1961 и 1990 гг.
Процесс модернизации зданий в Эстонии начался в 2000-е гг. Финансовые институты были заинтересованы в выдаче кредитов, и наиболее активные и платежеспособные ассоциации собственников жилья могли их получить. Созданное в 2001 году финансовое агентство KredEx предоставляло ассоциациям собственников гарантии для получения кредитов в частных банках (Leetmaa, 2018).
В 2009 году в сотрудничестве с Европейским фондом регионального развития был создан «The KredEx Revolving Fund» – фонд для содействия энергоэффективной модернизации зданий. Благодаря созданию этого фонда, в Эстонии появилась более адекватная система поддержки, построенная на сочетании кредитов, гарантий по кредитам и грантов. На финансирование может претендовать любой дом, где после реконструкции энергопотребление сокращается на 20–30%. KredEx предоставляет 20 летние кредиты со средней ставкой 4%. Собственники должны обеспечить 15% средств (это могут быть собственные средства или займы в других банках).
Ассоциация собственников может также претендовать на грант от KredEx в размере от 15 до 35% стоимости работ по модернизации в зависимости от достижения определенных стандартов энергоэффективности и применения особенных технологических решений (например, система рекуперации тепла). В период с 2010 по 2014 год при поддержке KredEx модернизировано 663 здания (1,9 млн кв. м) (Kurnitski, 2018). С 2015 года были скорректированы требования по вентиляции зданий для получения грантов. В период с 2015 по 2019 профинансированы проекты реновации еще 400 зданий.
Фото: Мария Мельникова. Лицензия СС BY-SA 2.0
В домах поздних серий использовались качественные трехслойные панели, не требующие дополнительного утепления. Поэтому мероприятия по комплексной санации не включали визуальное преобразование фасада, чтобы не тратить деньги на исключительно эстетическое решение.
Литва
В Литве 97% зданий находится в частной собственности.
Программа модернизации многоквартирных домов в Литве существует с 2005 года. Она предполагает финансирование энергетической санации здания за счет низкопроцентного кредита (кредит на 20 лет, фиксированные 3% в течение первых 5 лет). Платежи по возврату кредита практически равны сокращению платы за коммунальные ресурсы после проведения модернизации (прежде всего, за отопление). Таким образом, программа стремится к тому, чтобы у жителей не возникала дополнительная финансовая нагрузка.
Программа также предполагает ряд бюджетных субсидий, покрывающих затраты на управление проектом, разработку проектной документации, контроль качества строительных работ. С 2012 года существует система грантовой поддержки инвестиций в строительные конструкции зданий (30% стоимости для всех, 100% для малообеспеченных семей). Ее могут использовать ассоциации собственников, планирующие выполнить капитальную реконструкцию здания.
С 2013 года в программе появилась вторая модель, предполагающая активное участие муниципалитетов. Городские власти назначают администратора проекта, а также готовят инвестиционный проект для домовладельцев. После согласования плана по модернизации здания собственниками администратор берет заемные средства, организует тендерные процедуры, несет ответственность за реализацию всех мероприятий и финансовый менеджмент. 80% проектов в программе управляются администраторами, назначенными муниципалитетом (Smaidžiūnas, 2018). Если собственники с низкими доходами не соглашаются на модернизацию – они лишаются субсидий на оплату коммунальных ресурсов.
Внесенные изменения повысили привлекательность программы – по состоянию на конец 2019 года реконструировано 2176 объектов; еще 421 дом находится в процессе модернизации.
Управление программой осуществляет Агентство энергетической эффективности в жилой сфере (BETA). В их круг ответственности входит утверждение проектов модернизации зданий, участвующих в программе, а также контроль процесса реализации на всех стадиях . С 2015 года BETA при поддержке «Жилищной инициативы Восточной Европы» (IWO) реализовывают проект «Энергоэффективное обновление городских территорий в Литве», направленный на поиск модели для комплексного обновления жилых районов и кварталов. Они также реализуют программу повышения квалификации для муниципальных служащих в сфере комплексной энергоэффективной модернизации жилых кварталов.
Латвия
В Латвии доля частных собственников составляет 85%. Около 95% зданий, построенных в период с 1941 по 1992 гг., требуют глубокой реновации из-за низких показателей энергоэффективности и отсутствия необходимых мер по содержанию в предыдущие периоды (Jörling, 2018, с.1).
В 2009 году латвийское правительство совместно с Европейского фонда регионального развития (European Regional Development Fund) запустило программу «Улучшение теплоизоляции многоквартирных зданий» («Improvement of Heat Insulation of Multi-Apartment Residential Buildings»).
C 2015 года в Латвии действует «ALTUM» – государственный финансовый институт развития, созданный при поддержке Министерства экономики и Министерства финансов. «ALTUM» реализует программу улучшения энергетической эффективности многоквартирных жилых домов. Собственники предоставляют в «ALTUM» техническую документацию на проведение модернизации, а «ALTUM» дает гарантии банкам на выдачу долгосрочного (до 20 лет) кредита объединению собственников. В 2016 году был создан Латвийский Балтийский фонд энергоэффективности (The Latvian Baltic Energy Efficiency Facility, LABEEF) для содействия компаниям, реализующим энергоэффективную санацию на основе энергосервисных контрактов (Jörling, 2018).
По состоянию на 2018 год было завершено около 740 проектов модернизации зданий (всего в Латвии – 53 тысяч многоквартирных жилых домов) (Blumberga, 2018).
Ключевые выводы из опыта стран Прибалтики
Результаты стран Прибалтики показали, что модернизация фонда, где все квартиры находятся в частной собственности, возможна. Однако для этого нужны условия, при которых собственники смогут действовать наиболее эффективно. Работающую систему поддержки модернизации зданий не сформировать в короткие сроки. Необходимо отслеживать, как ассоциации собственников реагируют на программу, а также совершенствовать механизмы финансирования. Именно такой процесс происходит в странах Прибалтики в течение двух последних десятилетий.
Опыт этих стран показывает, что программа энергетической модернизации выгодна государству в экономическом плане, поскольку появляются новые компании, рабочие места и увеличиваются налоговые платежи в бюджет.
Одна из проблем, которую отмечают в исследовательских отчетах о перспективах санации в Прибалтийских странах – малое количество жилых зданий и меньшее население, чем в Восточной Германии. Это препятствует возможности формирования устойчивых и независимых финансовых институтов и достижению высоких темпов модернизации. В Германии изначально в программу модернизации могли вложить значительное количество средств, потому что было много желающих реализовать проекты. Последующие проекты финансировались за счет средств, которые были получены в качестве возврата за кредиты (Jörling, 2018). В этом плане Россия более перспективна для массовой санации.
Для стран Евросоюза стимулом для модернизации зданий является повышение энергоэффективности экономики, снижение зависимости от экспорта энергетических ресурсов и экологические эффекты. В России эти вопросы не стоят на повестке дня. Но качество жилых домов советского периода все время ухудшается. По данным обследований жилого фонда в городе Уфа, период беспроблемной эксплуатации для 60–70% панельных зданий составляет только 15 лет (Самофеев, 2018). После этого может возникнуть риск обрушения части стеновых панелей, которые являются несущими конструкциями зданий. Чтобы их сохранить, необходимо выполнить мероприятия по комплексной санации. Утепление фасадов остановит процесс ежегодного замораживания и оттаивания стеновых конструкций, из-за которого ухудшается их состояние. В России сегодня необходима широкомасштабная программа санации многоквартирных зданий с работающими инструментами финансовой поддержки.
Потребность в профессиональном управляющем для организации санации
Эксперты IWO отмечают, что сообщества частных собственников в постсоциалистических странах часто недееспособны, когда речь заходит об энергетической модернизации зданий. Организация санации – это сложный процесс, таящий множество рисков для собственников. Первые стадии уже требуют финансовых затрат. Но при этом еще не ясно, удастся ли достичь результата. Ошибка на любой из стадий (концепция, проектирование, строительные работы) может привести к тому, что цели санации не будут достигнуты.
Именно поэтому вопрос модернизации зданий – это не только вопрос финансирования. Сообществу собственников нужна организационная поддержка.
Организация санации здания включает следующие стадии (Smaidžiūnas, 2018):
•подготовка концепции санации здания;
•организация общего собрания собственников и принятие решения о проведении санации;
•проведение тендера на разработку проектной документации;
•сопровождение процесса подготовки проектной документации;
•проведение тендера на строительные работы;
•финансирование работ (получение кредита, подача заявки на гранты);
•контроль и приемка строительных работ.
Например, как было описано выше, в Литве увеличилось количество домов-участников программы после того, как там стали назначать стороннего управляющего (Smaidžiūnas, 2018). Также важным механизмом была возможность покрытия затрат на администрирование проекта за счет безвозмездных субсидий.
«Агентства санации» для жилых территорий в Германии
Процесс санации усложняется, когда речь идет не только об отдельном здании, но о нескольких кварталах или территории жилого района в целом. В этом случае необходимо синхронизировать интересы большого количества участников, а также настроить множество параллельных процессов.
В Германии для решения этих задач существует инструмент «территории санации». Его правила закреплены в строительном кодексе. Решение о присвоении территории этого статуса принимает городская администрация. Затем город нанимает независимую компанию – «агентство санации» . В ее задачи входит координация планов модернизации зданий и территории. Собственникам, участвующим в процессе модернизации на основании разработанного плана, проще согласовать проект и получить льготные кредиты и субсидии.
Агентства санации не должны быть связаны со строительными организациями, работающими на территории. Это важное условие, закрепленное в законодательстве. Оно гарантирует, что при реализации проекта интересы жителей будут превалировать над интересами строителей.
«Агентство санации» (нем. Sanierungsträger) выполняет следующие функции:
•разрабатывает общий план преобразования для «территории санации» (нем. Sanierungsgebiete);
•организует общественные обсуждения и согласовывает план со всеми заинтересованными сторонами;
•координирует частные и общественные инвестиции;
•отвечает за реализацию мероприятий, которые финансируются из бюджета;
•вовлекает собственников в реализацию проекта;
•при необходимости помогает сообществам собственников организовать модернизацию зданий (за дополнительную плату).
Внедрение новых типов собственности при техническом обновлении фонда
Превалирование частной собственности в многоквартирных зданиях является сложностью для поддержания технического состояния жилого фонда в долгосрочной перспективе. Сообщества собственников, которые успешно работали на определенном этапе, через 10 лет, когда потребуется следующие действия, могут оказаться не такими эффективными. Еще одной преградой для совместных действий становится социальная неоднородность. Проблема в том, что «собственники, которые хотят и могут платить за модернизацию своего жилья в правовом плане зависят от согласия малообеспеченных собственников» (BENN, 2007). Это негативно влияет и на экономическое развитие страны в целом.
Поэтому необходимо задумываться о том, как внедрять в районах массовой жилой застройки альтернативные форматы собственности: кооперативы и жилищные компании, которые могут действовать эффективнее в долгосрочной перспективе.
В Германии в 90-е гг. стимулом для создания новых жилищных кооперативов в районах массовой жилой застройки было то, что они могли рассчитывать на дополнительное финансирование для модернизации фонда. Подобный сценарий может быть реализован и в России.
Перевод части жилого фонда во владение жилищных компании может произойти в тот момент, когда техническое состояние зданий на территории достигнет минимально допустимого значения, а собственники будут не готовы что-то предпринимать для его сохранения. Тогда в процессе обновления фонда может смениться тип собственности – часть собственников может стать арендаторами, а восстановление технического состояния будет происходить за счет средств жилищной компании.
Конечно, это лишь гипотетические сценарии. Но их необходимо учитывать. Применение данных механизмов требует тщательного анализа, адаптации законодательных условий. Кроме того, потребуется корректировка жилищной политики страны в целом. Если говорить о России, то в первую очередь следует остановить бесплатную приватизацию и уделить больше внимания сохранению существующего жилого фонда.
NB: библиографический список к исследованию Марии Мельниковой можно найти в ее книге.
