На Московском урбанистическом форуме-2013 было представлено большое исследование «Археология периферии», посвященное развитию периферии Москвы. В числе материалов раздела «Политика» в серии «Библиотека Суперпарка» была опубликована подготовленная Александром Ложкиным статья, рассматривающая принципы современного многоуровневого территориального планирования и практического опыта разработки стратегического мастер-плана и генплана в Перми. С разрешения автора и правообладателей публикуем эту часть исследования.
В числе документов территориального планирования, разрабатываемых в соответствии с Градостроительным кодексом, генеральные планы городских округов являются наиболее важными, поскольку именно они должны определять характеристики развития активно застраиваемых сегодня крупнейших городов. Должны, но не определяют. Практически все российские города с численностью населения свыше 500 тыс. человек в течение 2000-х гг. разработали либо актуализировали имеющиеся генеральные планы. Однако я не могу назвать ни одного из них, где генеральные планы действительно служили бы реальной основой для построения стратегических планов и конкретных программ развития.
Связано это с несколькими причинами:
- Если в советское время генпланирование производилось в первую очередь в целях определения мест размещения производительных сил, то сегодня эта задача отсутствует; цели разработки генеральных планов определены, как правило, неконкретно. В большинстве случаев генеральные планы 2000-х гг. были разработаны как фиктивно-демонстративные продукты, призванные решить задачу собственного формального наличия, как документов, без которых власти оказались бы ограничены в праве распоряжения землей. В других случаях генеральные планы разрабатывались в интересах развития строительного комплекса и их основной (не всегда называемой) целью было определение инвестиционных площадок для массовой жилой застройки. (рис. 1)
Схема, иллюстрирующая возможности размещения площадок для нового строительства (генплан Новосибирска)
- Отсутствие целеполагания (или однобокое целеполагание) не позволяет правильно определить задачи развития, стратегии, последовательность («дорожные карты») реализации задач.
- Генеральные планы не дают сбалансированной картины развития: предлагаемые перспективы по расширению застройки не увязаны с возможностями города по строительству социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, не увязаны с бюджетом города и реальными инвестициями. Например, Генеральный план Новосибирска (2007) содержит планы по строительству в 2008-2030 гг. свыше 700 км магистральных дорог и более 40 станций метрополитена, что абсолютно нереально в условиях существующих бюджетов. Но подобные решения в части транспорта предопределяют возможность многоэтажной высокоплотной застройки периферийных территорий города, которая должна обслуживаться этим гипотетическим транспортом. И эти «фантастические» решения транслируются в проекты планировок и в девелоперские проекты, что неминуемо приведет к нерешаемым транспортным проблемам уже в ближайшее время.
- «Избыточное» планирование приводит к отсутствию планирования: муниципалитет постоянно стоит перед выбором, какой из предложенных генеральным планом объектов для него важнее.
- В генеральных планах смешаны горизонты планирования, отсутствует этапность, последовательность, приоритеты. Нет разделения долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования и применения соответствующих каждому уровню инструментов. Как правило, генеральный план разрабатывается на период 20-30 лет, однако, неувязка с реальными бюджетными и инвестиционными возможностями приводит к тому, что в срок действия генплана закладываются решения, реализация которых возможна лишь в далеком будущем. При этом под такие «будущие» решения планируется и строится уже сегодня инфраструктура. Таким образом, и без того ограниченные бюджетные и инвестиционные ресурсы расходуются неэффективно.
- Разработчики слабо представляют себе современные механизмы управления городом, существующие в России и не знакомы с передовыми мировыми практиками управления.
- Город ограничен в возможности выбирать стратегию своего развития, проектировщика генерального плана, поскольку его выбор ограничен рамками закона о госзакупках (94-ФЗ; с 2014 г. – Федеральным законом о государственной контрактной системе), предполагающим в качестве основных критериев выбора цену и сроки исполнения договора.
- При этом город как заказчик обычно плохо понимает, что ему нужно от генплана и, как правило, не в состоянии качественно составить задание. Отношения разработчика и муниципалитета в большинстве случаев жестко формализованы и заказчик имеет мало возможностей влиять на процесс проектирования и результат.
- Идеология городского планирования, исповедуемая большей частью практикующих российских градостроителей, базируется на заимствованных с Запада в 1950-60-х гг. функционалистских подходах, выраженных, в частности, в Афинской Хартии, признанной сегодня в мире безнадежно устаревшей.
- В Генеральных планах (и градостроительных документах в России в целом) крайне слаба юридическая проработка и понимание роли и места правовых инструментов градорегулирования.
Впервые в России такая модель была реализована в связке Стратегический мастер-план – Генеральный план Перми, разработанной в 2008-2010 г. голландским бюро KCAP и пермским муниципальным Бюро городских проектов. И мастер-план, и генплан являются при этом лишь частью обширного инструментария планирования, регулирования и управления развитием, имеющегося у муниципалитета (рис. 2).
Структура документов регулирования и управления развитием (А.В. Головин). Предоставлено А.Ложкиным
В двухуровневой модели территориального планирования Стратегический мастер-план (или стратегия пространственного развития) города:
- определяет цели и задачи градостроительной политики в увязке с социально-экономической политикой города;
- является не проектом, а целевым прогнозом. Стратегический мастер-план представляет собой не документ территориального планирования, а политическое соглашение;
- дает общее видение направлений преобразования города в достаточно отдаленной перспективе;
- содержит целевые установки преобразований и стратегии и методы их достижения;
- исходит из реальных, а не гипотетических ресурсов его реализации.
- не заменяет генеральный план. Генплан (также как нормативы градпроектирования, регламенты ПЗЗ, проекты планировки, целевые программы и т.п.) является инструментом реализации Стратегического мастер-плана. Генплан детализирует и уточняет, в соответствии с имеющимися ресурсами, первые 2-3 этапа реализации мастер-плана
(рис 3);
Разработка Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми велась последовательно-параллельно (А.В. Головин). Схема представлена А.Ложкиным
- может корректироваться после выполнения каждого из этапов его реализации.
Стратегический мастер-план можно аллегорически представить как видение будущего города на том горизонте планирования, который мы в принципе способны увидеть. Это набор достаточно идеализированных целей и «дорожных» карт по их достижению. Естественно, что и видение целей, и механизмы их достижения должны меняться по мере приближения к ним.
Генеральный план в такой модели становится планом первых двух-трех шагов к цели. Степень проработки этих шагов должна быть различной. Первый этап (4-8 лет) должен содержать набор конкретных взаимоувязанных мероприятий, увязанных также с долгосрочным бюджетным планированием. Именно эта часть генплана подлежит утверждению и прописанные в ней мероприятия позже отражаются в планах функциональных органов городской администрации. Планирование этого уровня является в основном директивным и требует построения механизмов контроля за исполнением. Планирование последующих этапов в большей мере прогнозно-индикативное, а их конкретизация производится по окончании реализации первого этапа. Таким образом, генеральный план из документа, разрабатываемого раз в 20-30 лет, формально жестко определяющего планы развития города, а на деле игнорируемого, превращается в регулярно (раз в 4-8 лет) актуализируемый реально исполнимый документ.
Именно по такой модели был разработан Генеральный план Перми, в котором длительность первого этапа была определена в 6 лет, второго – 7-12 лет. Новацией пермского генплана стал отказ от функционального зонирования в духе Афинской хартии, когда закладывается разделение территории города на общественно-деловые, жилые, промышленно-складские, рекреационные зоны. В Генеральном план Перми на карте функционального зонирования отображены стандартные территории нормирования, для каждой из которых определены параметры развития, взаимно увязанные в параметрическую модель. Это позволяет при необходимости оценивать последствия тех или иных предложений по развитию территорий или управленческих решений. Так, в сентябре 2013 г. Бюро городских проектов (А.В. Головин) проводило оценку предложений по внесению изменений в Генеральный план Перми, в том числе предложения группы ПИК по застройке территории бывшего аэропорта Бахаревка. Анализ показал, что застройка данной территории повлечет за собой рост обязательств муниципалитета по строительству социальной и транспортной инфраструктуры на 15 млрд. рублей. При использовании «традиционной» модели генпланирования произвести подобную оценку было бы возможно только после разработки детального проекта планировки территории.
Пермь: схема функционального зонирования. Предоставлена А.Ложкиным
Двухуровневая модель территориального планирования не противоречит действующему законодательству, однако в Перми возникли вопросы по правомочности разработки Стратегического мастер-плана муниципалитетом. Хотя сегодня градостроительным кодексом и предусмотрено, что документы территориального планирования должны разрабатываться на основе стратегий развития, но речь идет о программах социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, а также о стратегиях отдельных отраслей экономики. Представляется целесообразным включить в этот перечень (возможно, в качестве основной базы для генпланирования) и стратегии пространственного развития, дабы избежать формальных подходов к проектированию и проблем, о которых я писал выше.
Материалы Стратегического мастер-плана Перми доступны на сайте www.permgenplan.ru.
