www.archi.ru

Размещено на портале Архи.ру (www.archi.ru)

10.12.2013

Зачем и как: генпланирование и стратегическое мастер-планирование
Александр Ложкин

Фрагмент статьи Александра Ложкина для серии «Библиотека Суперпарка» исследования «Археология периферии»: о современном многоуровневом территориальном планировании на примере Перми.

На Московском урбанистическом форуме-2013 было представлено большое исследование «Археология периферии», посвященное развитию периферии Москвы. В числе материалов раздела «Политика» в серии «Библиотека Суперпарка» была опубликована подготовленная Александром Ложкиным статья, рассматривающая принципы современного многоуровневого территориального планирования и практического опыта разработки стратегического мастер-плана и генплана в Перми. С разрешения автора и правообладателей публикуем эту часть исследования.

В числе документов территориального планирования, разрабатываемых в соответствии с Градостроительным кодексом, генеральные планы городских округов являются наиболее важными, поскольку именно они должны определять характеристики развития активно застраиваемых сегодня крупнейших городов. Должны, но не определяют. Практически все российские города  с численностью населения свыше 500 тыс. человек в течение 2000-х гг. разработали либо актуализировали имеющиеся генеральные планы. Однако я не могу назвать ни одного из них, где генеральные планы действительно служили бы реальной основой для построения стратегических планов и конкретных программ развития.

Связано это с несколькими причинами:
  • Если в советское время генпланирование производилось в первую очередь в целях определения мест размещения производительных сил, то сегодня эта задача отсутствует; цели разработки генеральных планов определены, как правило, неконкретно. В большинстве случаев генеральные планы 2000-х гг. были разработаны как фиктивно-демонстративные продукты, призванные решить задачу собственного формального наличия, как документов, без которых власти оказались бы ограничены в праве распоряжения землей.  В других случаях генеральные планы разрабатывались в интересах развития строительного комплекса и их основной (не всегда называемой) целью было определение  инвестиционных площадок для массовой жилой застройки. (рис. 1)
Схема, иллюстрирующая возможности размещения площадок для нового строительства (генплан Новосибирска)
Схема, иллюстрирующая возможности размещения площадок для нового строительства (генплан Новосибирска)
  • Отсутствие целеполагания (или однобокое целеполагание) не позволяет правильно определить задачи развития, стратегии, последовательность («дорожные карты») реализации задач.

  • Генеральные планы не дают сбалансированной картины развития: предлагаемые перспективы по расширению застройки не увязаны с возможностями города по строительству социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, не увязаны с бюджетом города и реальными инвестициями. Например, Генеральный план Новосибирска (2007) содержит планы по строительству в 2008-2030 гг. свыше 700 км магистральных дорог и более 40 станций метрополитена, что абсолютно нереально в условиях существующих бюджетов. Но подобные решения в части транспорта предопределяют возможность многоэтажной высокоплотной застройки периферийных территорий  города, которая должна обслуживаться этим гипотетическим транспортом. И эти «фантастические» решения транслируются в проекты планировок и в девелоперские проекты, что неминуемо приведет к нерешаемым транспортным проблемам уже в ближайшее время. 

  • «Избыточное» планирование приводит к отсутствию планирования: муниципалитет постоянно стоит перед выбором, какой из предложенных генеральным планом объектов для него важнее.

  • В генеральных планах смешаны горизонты планирования, отсутствует этапность, последовательность, приоритеты. Нет разделения долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования и применения соответствующих каждому уровню инструментов. Как правило, генеральный план разрабатывается на период 20-30 лет, однако, неувязка с реальными бюджетными и инвестиционными возможностями приводит к тому, что в срок действия генплана закладываются решения, реализация которых возможна лишь в далеком будущем. При этом под такие «будущие» решения планируется и строится уже сегодня инфраструктура. Таким образом, и без того ограниченные бюджетные и инвестиционные ресурсы расходуются неэффективно.

  • Разработчики слабо представляют себе современные механизмы управления городом, существующие в России и не знакомы с передовыми мировыми практиками управления.

  • Город ограничен в возможности выбирать стратегию своего развития, проектировщика генерального плана, поскольку его выбор ограничен рамками закона о госзакупках (94-ФЗ; с 2014 г. – Федеральным законом о государственной контрактной системе), предполагающим в качестве основных критериев выбора цену и сроки исполнения договора. 

  • При этом город как заказчик обычно плохо понимает, что ему нужно от генплана и, как правило, не в состоянии качественно составить задание. Отношения разработчика и муниципалитета в большинстве случаев жестко формализованы и заказчик имеет мало возможностей влиять на процесс проектирования и результат.

  • Идеология городского планирования, исповедуемая большей частью практикующих российских градостроителей, базируется на заимствованных с Запада в 1950-60-х гг. функционалистских подходах, выраженных, в частности,  в Афинской Хартии, признанной сегодня в мире безнадежно устаревшей.

  • В Генеральных планах (и градостроительных документах в России в целом) крайне слаба юридическая проработка и понимание роли и места правовых инструментов градорегулирования.
Российское законодательство не требует обязательной разработки стратегических документов территориального развития. Однако, переход от одноуровневой (генеральный план) к двухуровневой (стратегический мастер-план + генеральный план) модели территориального планирования городов представляется неизбежным, если мы предполагаем, что генеральный план из фиктивно-демонстративного документа или документа, решающего задачи строительного бизнеса должен превратиться в инструмент решения городских проблем.

Впервые в России такая модель была реализована в связке Стратегический мастер-план – Генеральный план Перми, разработанной в 2008-2010 г. голландским бюро KCAP и пермским муниципальным Бюро городских проектов. И мастер-план, и генплан являются при этом лишь частью обширного инструментария планирования, регулирования и управления развитием, имеющегося у муниципалитета (рис. 2).
Структура документов регулирования и управления развитием (А.В. Головин). Предоставлено А.Ложкиным
Структура документов регулирования и управления развитием (А.В. Головин). Предоставлено А.Ложкиным

В двухуровневой модели территориального планирования  Стратегический мастер-план (или стратегия пространственного развития) города:
  • определяет цели и задачи градостроительной политики в увязке с социально-экономической политикой города;
  • является не проектом, а целевым прогнозом. Стратегический мастер-план представляет собой не документ территориального планирования, а политическое соглашение;
  • дает общее видение направлений преобразования города в достаточно отдаленной перспективе;
  • содержит целевые установки преобразований и стратегии и методы их достижения;
  • исходит из реальных, а не гипотетических ресурсов его реализации.
  • не заменяет генеральный план. Генплан (также как нормативы градпроектирования, регламенты ПЗЗ, проекты планировки, целевые программы и т.п.) является инструментом реализации Стратегического мастер-плана. Генплан детализирует и уточняет, в соответствии с имеющимися ресурсами, первые 2-3 этапа реализации мастер-плана
    (рис 3);
Разработка Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми велась последовательно-параллельно (А.В. Головин). Схема представлена А.Ложкиным
Разработка Стратегического мастер-плана и Генерального плана Перми велась последовательно-параллельно (А.В. Головин). Схема представлена А.Ложкиным
  • может корректироваться после выполнения каждого из этапов его реализации.

Стратегический мастер-план можно аллегорически представить как видение будущего города на том горизонте планирования, который мы в принципе способны увидеть. Это набор достаточно идеализированных целей и «дорожных» карт по их достижению. Естественно, что и видение целей, и механизмы их достижения должны меняться по мере приближения к ним.

Генеральный план в такой модели становится планом первых двух-трех шагов к цели. Степень проработки этих шагов должна быть различной. Первый этап (4-8 лет) должен содержать набор конкретных взаимоувязанных мероприятий, увязанных также с долгосрочным бюджетным планированием. Именно эта часть генплана подлежит утверждению и прописанные в ней мероприятия позже отражаются в планах функциональных органов городской администрации. Планирование этого уровня является в основном директивным и требует построения механизмов контроля за исполнением. Планирование последующих этапов в большей мере прогнозно-индикативное, а их конкретизация производится по окончании реализации первого этапа. Таким образом, генеральный план из документа, разрабатываемого раз в 20-30 лет, формально жестко определяющего планы развития города, а на деле игнорируемого, превращается в регулярно (раз в 4-8 лет) актуализируемый реально исполнимый документ.

Именно по такой модели был разработан Генеральный план Перми, в котором длительность первого этапа была определена в 6 лет, второго – 7-12 лет. Новацией пермского генплана стал отказ от функционального зонирования в духе Афинской хартии, когда закладывается разделение территории города на общественно-деловые, жилые, промышленно-складские, рекреационные зоны. В Генеральном план Перми на карте функционального зонирования отображены стандартные территории нормирования, для каждой из которых определены параметры развития, взаимно увязанные в параметрическую модель. Это позволяет при необходимости оценивать последствия тех или иных предложений по развитию территорий или управленческих решений. Так, в сентябре 2013 г. Бюро городских проектов (А.В. Головин) проводило оценку предложений по внесению изменений в Генеральный план Перми, в том числе предложения группы ПИК по застройке территории бывшего аэропорта Бахаревка. Анализ показал, что застройка данной территории повлечет за собой рост обязательств муниципалитета по строительству социальной и транспортной инфраструктуры на 15 млрд. рублей. При использовании «традиционной» модели генпланирования произвести подобную оценку было бы возможно только после разработки детального проекта планировки территории.
Пермь: схема функционального зонирования. Предоставлена А.Ложкиным
Пермь: схема функционального зонирования. Предоставлена А.Ложкиным

Двухуровневая модель территориального планирования  не противоречит действующему законодательству, однако в Перми возникли вопросы по правомочности разработки Стратегического мастер-плана муниципалитетом. Хотя сегодня градостроительным кодексом и предусмотрено, что документы территориального планирования должны разрабатываться на основе стратегий развития, но речь идет о программах социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, а также о стратегиях отдельных отраслей экономики. Представляется целесообразным включить в этот перечень (возможно, в качестве основной базы для генпланирования) и стратегии пространственного развития, дабы избежать формальных подходов к проектированию и проблем, о которых я писал выше.

Материалы Стратегического мастер-плана Перми доступны на сайте www.permgenplan.ru.
текст: Александр Ложкин