Нужна ли единая стратегия пространственного развития Санкт-Петербурга и области
Одним из главных предметов обсуждения стал вопрос: нужна ли стратегия пространственного развития (мастер-план), как основа для разработки нового генплана Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
КГА и главный архитектор города Владимир Григорьев считают, что нужна. Позицию комитета изложил первый заместитель его председателя Борис Гордеев – по его словам, стратегия пространственного развития (СПР) и переход к комплексному планированию Санкт-Петербурга и Ленинградской области необходимы. Проект соглашения о совместных действиях органов власти двух субъектов федерации по разработке единого документа территориального планирования на период 2018–2043 годов одобрен правительствами. В рамках подготовительного этапа в Заксобрании Петербурга 29 октября пройдёт научно-практическая конференция «Основные вопросы концепции генерального плана Санкт-Петербурга» – так охарактеризовал представитель КГА начало совместной работы.
Комитет по экономической политике и стратегическому планированию, разработчик стратегии социального и экономического развития Санкт-Петербурга, включил нормы градостроительного проектирования (НГП) и генеральный план в общую блок-схему инструментов реализации стратегии. Недавним постановлением правительства полномочия по разработке НГП разделены между КГА и КЭПиСП, что, возможно, должно способствовать гармоничному соотношению экономического и пространственного планирования.
Конференция МУФ в Петербурге, 2015. Фотография © Елена Чернова
Конференция МУФ в Петербурге, 2015. Фотография © Елена Чернова
Руководитель «Банка ВТБ» Михаил Осеевский также подчеркнул важность координации экономического и территориального планирования, а также, особенно в кризисное время – необходимость государственной стратегии развития территорий. Банки же готовы помогать государству, и в частности, в деле создания объектов инфраструктуры – заявил Осеевский и в качестве примера привел факт участия Банка ВТБ в финансировании строительства мостов через Каму для связи территорий Удмуртии.
Другой пример демонстрирует недостаток совместного планирования: сейчас Петербург теряет рабочие места в порту из-за появления других портов на территории Ленинградской области (например, в Усть-Луге). Координация интересов города и региона, равно как и документов экономического и градостроительного направления – помогла бы избежать в будущем конфликтных ситуаций такого рода и рисков для частных инвесторов.
Агломерация: возможности, риски, проблемы управления
Разговор об общем мастер-плане Петербурга и области логичным образом перерос в тему агломерации. По убеждению многих экспертов, «агломерацию» давно пора институционализировать, «прописать в законе» как понятие и работать с ней в правовом поле.
Алексей Новиков, декан Высшей школы урбанистики (ВШУ), предупредил об опасностях подобного подхода, охарактеризовав опыт создания Новой Москвы как неудачный: то, что город «выпал» из административных границ и нуждается в решении проблемы территориального роста, по словам Новикова, «не означает правомерности принятого решения».
Глава ВШУ перечислил три направления движения в сторону агломерации:
1) объединение города и области;
2) введение в законодательное поле института агломерации;
3) аннексия кусков области крупными городами.
Все они содержат риски. Их объединяет общая порочная идея подчинения периферии центру, взамен создания конкурентных отношений «периферия – центр». В Москве пошли по пути жёсткого администрирования, тогда как следует стремиться создавать гибкие инструменты сотрудничества и кооперации.
Случай Санкт-Петербурга и Ленинградской области, по словам Новикова, особенно сложен. Петербург – город федерального значения, субъект РФ с очень централизованной системой территориального планирования, в которой муниципалитеты не имеют никаких полномочий, тогда как в области градостроительная деятельность подчинена муниципальному принципу организации территории.
Примеры из мировой практики, приведённые докладчиком, убеждают в том, что механически и сверху объединять территории нельзя. Самый известный пример гибкого решения вопросов агломераций в мировой практике, Берлин-Бранденбург, где вопрос о слиянии федеральных земель был вынесен на референдум, и на него был получен отрицательный ответ. Агломерация Большого Парижа стала дискуссионной площадкой для проектирования с учетом интересов разных групп. История взаимоотношения Парижа и пригородных муниципалитетов началась в середине XIX века, когда это стало необходимо для реконструкции Парижа. Барон Осман в условиях авторитарного государства пять лет (!) вёл переговоры, и не все тогда согласились войти в состав Парижа. В Нью-Йорке сотрудничество муниципалитетов осуществляется через «плавающие ассоциации» для получения обоюдной пользы в самых разных сферах: уборке мусора, пожарной охране, услугах инфраструктуры.
Следовательно, надо отдать себе отчёт: изменить способ управления территориями города и окружающих регионов и достичь межмуниципальной кооперации очень тяжело – резюмировал свое выступление Новиков. Это требует возрождения в России институтов местного самоуправления, что кажется сейчас почти несбыточным. Но иначе мы рискуем получить большие проблемы, потому что агломерация – это живое существо, подходы нельзя типизировать.
Реконструкция исторического центра Петербурга: отдельный закон или собственная администрация
Руководитель архитектурного бюро «Студии 44» Никита Явейн называет существующую сейчас ситуацию с историческим центром «правовым тупиком». Если реконструкцию проводить по существующим нормам, то мы потеряем уникальную среду, а других инструментов просто не существует. Архитектор считает, что необходим специальный закон для центра Санкт-Петербурга. Для его создания следует реализовать пилотный проект, разработанный с участием экспертов и согласующих инстанций. Только их участие позволит договориться о специальных методах, объектах, технологиях, подходящих для среды исторического центра Санкт-Петербурга. Затем полученные в пилотном проекте правила реконструкции следует утвердить специальным законом. И таким же образом поступить в отношении других исторических городов. Иначе все особенности исторической среды не только в Петербурге, но и в Москве, Самаре, Нижнем Новгороде и т.д., будут утрачены и заменены типовыми дворами 40 х 80 метров, с «правильным» размещением ТП, мусорного контейнера, детской площадки, пожарного проезда…
Между тем председатель Комитета по государственной охране и использованию объектов культурного наследия Санкт-Петербурга Сергей Макаров считает, что никакой закон не поможет, поскольку главная проблема, по его мнению, заключается в отсутствии доверия, «фобиях» и недоверии всех ко всем: бизнеса к власти, а жителей к власти и к бизнесу.
Московский эксперт по охране наследия архитектор Борис Пастернак предложил использовать опыт Парижа по гибкому регулированию параметров застройки в зонах охраны. Дифференциация коэффициента использования территории для разных функций даёт возможность выбора для инвестора, тогда как жёсткий контроль над параметрами застройки сохраняет характеристики среды.
Опыт Ванкувера, занимающего высокое положение в рейтингах по качеству жизни, представил президент Geller Group, профессор Университета Саймона Фрезера Майкл Геллер (Канада). В числе гибких инструментов регулирования в зонах охраны присутствует «передача прав на развитие», что позволяет компенсировать потери девелоперов, не утрачивая при этом ценных качеств исторической среды.
Представители крупнейших застройщиков Петербурга – Эдуард Тиктинский, холдинг RBI и Александр Ольховский, Банк ВТБ ответили на вопросы, поставленные предыдущими ораторами. По их словам, при современном порядке бизнес в проекты исторического центра не пойдёт. Городу, бизнесу, и жителям нужна достоверная информация о результатах технических обследований, о графике работ, сопоставимом с объёмами финансирования. Чтобы всё это осуществить, девелоперы предложили создать специальный орган – Администрацию центра Санкт-Петербурга. По словам застройщиков, городское сообщество должно знать, сколько может простоять старый фонд и осознать необходимость консолидации усилий, а не противодействовать любому проекту реконструкции; так как «ничего не делать – это обречь центр на разрушение». По словам Александра Ольховского, самая рискованная стадия для инвестора – согласование Совета по культурному наследию, но ситуацию можно изменить, если заказчиком проектов выступит город. Таким образом, по убеждению застройщиков, деньги частного бизнеса для реконструкции исторического центра способно привлечь государственно-частное партнёрство с правовыми гарантиями города.
Нормы градостроительного проектирования
Участники последней дискуссии пытались выяснить, чем же являются нормы градостроительного проектирования – инструментом типизации или способом повышения качества городских территорий.
Немецкий архитектор Кристоф Коль – сторонник второй версии. Он рассказал о приоритете региональных особенностей над глобализацией, показал проекты жилой среды для Москвы и Соликамска с использованием водных пространств, резюмируя: в городской среде должно найтись место красоте, а забота о красивых местах требует денег.
В ответ петербургский девелопер Игорь Водопьянов, руководитель УК «Теорема», рассказал о проекте жилого района в Петергофе. В первоначальном варианте архитекторов шведской фирмы “SWECO” основой общественных пространств была река. Нормы проектирования и процедуры согласований убили эту идею, и в результате получился типовой микрорайон. Он охарактеризовал стратегию развития города как «сиюминутный менеджмент». Так как законы и правила постоянно переписываются, ситуация неопределённости не позволяет застройщикам браться за «длинные» проекты и вынуждает их лавировать. Ярким примером служит появление многоэтажных гетто на границе города за КАД: это реакция бизнеса на сокращение бюджета города в жилищном строительстве, и относительную простоту согласования проектов в приграничных муниципальных образованиях.
Что нам сейчас закладывать в проекты жилых районов по детям: 55?, 60? – риторически спрашивал Игорь Водопьянов, переходя к насущному вопросу об НГП.
Новые нормы градостроительного проектирования пока не утверждены (см.выше), о работе над обоснованием их количественных показателей рассказала председатель Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Елена Ульянова.
В процессе этой работы возникли проблемы, в основном, связанные со сложностью применения статистических и прогнозных данных. Статистика по административным районам не соответствует границам территориальных зон, а официальные прогнозы, в первую очередь демографические, по срокам не совпадают с вступлением норм в силу. Перед Комитетом стоит непростая задача «увязки» несовпадающих документов и данных. Хотя саму по идею единых норм для всей территории региона Елена Ульянова не подвергает сомнению.
На вопрос – какую среду мы хотим получить, применяя нормы? – обратили внимание руководитель Центра ЭКОМ Александр Карпов и социолог Григорий Кертман из Фонда общественное мнение.
По убеждению Александра Карпова, нужна не «правильная», а разнообразная по качествам среда, о которой писала, в частности, Джейн Джейкобс. С другой стороны, для того, чтобы преодолеть монофункциональность периферии, нужно закладывать в нормативы определённое количество рабочих мест и достаточный выбор услуг. Иначе периферия останется результатом соблюдения норм инсоляции, санитарных разрывов, радиусов доступности школ, других требований СНиПа... Если мы больше не хотим такой среды, то должны уйти от усреднённого нормирования.
Представления жителей о качестве и комфорте выявили социологические исследования, – о них рассказал Григорий Кертман. Люди ценят в городской среде красоту, чистоту, возможность выбора досуга «от бара до музея» не менее, чем безопасность жизни и здоровья. На периферии люди отмечают отсутствие выбора объектов культуры, а объектов спорта, наоборот, не хватает в центре. У разных районов Петербурга разные проблемы. Необходимо адресное планирование, перераспределение средств бюджета, что немаловажно в ситуации кризиса, для устранения реальных недостатков.
Эту мысль развила Елена Короткова, старший аналитик Московской школы управления «Сколково». Она представила результаты исследований в Уфе и Казани, поставив под сомнение возможность применения единого норматива к разным территориям, также как и утверждение, что путь к качественной среде лежит через нормы средней обеспеченности. Уйти от усреднённого нормирования можно на основе проведения многофакторного кластерного анализа города, чтобы знать, что именно для какой территории надо дополнить или исключить в целях достижения качества среды, резюмировала Елена Короткова.
Очевидно, что современные нормы – прямые наследники советских СНиПов, – сказал партнёр КБ «Стрелка» Григорий Ревзин. Не цель – создание комфортной среды – определяет содержание норм, а обеспечение функционирования сложившихся процедур согласований и экспертизы. Сейчас, когда в качестве заказчика, подрядчика и проектировщика выступает не государство, а частные компании, смысл норм заключается «в том, как построить социализм за счёт капиталистов», – сказал Григорий Ревзин и добавил: во всём, от ДДУ, школ и культурного наследия, – всё живое убивается, как только становится объектом нормирования.
Итог обсуждения
Все участники сошлись во мнении, что перемены необходимы. Территориальная дифференциация нормативов должна стать обязательной, для этого придётся изменить систему управления и законодательства, поскольку в них заложены коды воспроизводства среды усреднённого качества. Без изменения целеполагания бессмысленно уточнять детали процедур. Без работы по созданию институтов кооперации, дополнению градостроительной базы данных, изменению методики разработки генеральных планов не сверху вниз, а снизу вверх, других инструментов трудно поверить в возможность позитивных перемен. Это объясняет, почему в заголовок статьи помещена цитата из выступления Игоря Водопьянова.
