Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
​Гибкий подход к стенам
Компания Orac, известная дизайнерским декором для стен и богатой коллекцией лепных элементов, представила новинки на выставке Mosbuild 2024.
BIM-модели конвекторов Techno для ArchiCAD
Специалисты Techno разработали линейки моделей конвекторов в версии ArchiCAD 2020, которые подойдут для работы архитекторам, дизайнерам и проектировщикам.
Art Vinyl Click: модульные ПВХ-покрытия от Tarkett
Art Vinyl Click – популярный продукт компании Tarkett, являющейся мировым лидером в производстве финишных напольных покрытий. Его отличают быстрота укладки, надежность в эксплуатации и множество вариантов текстур под натуральные материалы. Подробнее о возможностях Art Vinyl Click – в нашем материале.
Кирпичное ателье Faber Jar: российское производство с...
Уход европейских брендов поставил многие строительные объекты в затруднительное положение – задержка поставок и значительное удорожание. Заменить эксклюзивные клинкерные материалы и кирпич ручной формовки без потери в качестве получилось у кирпичного ателье Faber Jar. ГК «Керма» выпускает не только стандартные позиции лицевого кирпича, но и участвует в разработке сложных авторских проектов.
Systeme Electric: «Технологическое партнерство – объединяем...
В Москве прошел Инновационный Саммит 2024, организованный российской компанией «Систэм Электрик», производителем комплексных решений в области распределения электроэнергии и автоматизации. О компании и новейших продуктах, представленных в рамках форума – в нашем материале.
Новая версия ар-деко
Жилой комплекс «GloraX Premium Белорусская» строится в Беговом районе Москвы, в нескольких шагах от главной улицы города. В ближайшем доступе – множество зданий в духе сталинского ампира. Соседство с застройкой середины прошлого века определило фасадное решение: облицовка выполнена из бежевого лицевого кирпича завода «КС Керамик» из Кирово-Чепецка. Цвет и текстура материала разработаны индивидуально, с участием архитекторов и заказчика.
KERAMA MARAZZI презентовала коллекцию VENEZIA
Главным событием завершившейся выставки KERAMA MARAZZI EXPO стала презентация новой коллекции 2024 года. Это своеобразное признание в любви к несравненной Венеции, которая послужила вдохновением для новинок во всех ключевых направлениях ассортимента. Керамические материалы, решения для ванной комнаты, а также фирменные обои помогают создать интерьер мечты с венецианским настроением.
Российские модульные технологии для всесезонных...
Технопарк «Айра» представил проект крытых игровых комплексов на основе собственной разработки – универсальных модульных конструкций, которые позволяют сделать детские площадки комфортными в любой сезон. О том, как функционируют и из чего выполняются такие комплексы, рассказывает председатель совета директоров технопарка «Айра» Юрий Берестов.
Выгода интеграции клинкера в стеклофибробетон
В условиях санкций сложные архитектурные решения с кирпичной кладкой могут вызвать трудности с реализацией. Альтернативой выступает применение стеклофибробетона, который может заменить клинкер с его необычными рисунками, объемом и игрой цвета на фасаде.
Обаяние романтизма
Интерьер в стиле романтизма снова вошел в моду. Мы встретились с Еленой Теплицкой – дизайнером, декоратором, модельером, чтобы поговорить о том, как цвет участвует в формировании романтического интерьера. Практические советы и неожиданные рекомендации для разных темпераментов – в нашем интервью с ней.
Навстречу ветрам
Glorax Premium Василеостровский – ключевой квартал в комплексе Golden City на намывных территориях Васильевского острова. Архитектурная значимость объекта, являющегося частью парадного морского фасада Петербурга, потребовала высокотехнологичных инженерных решений. Рассказываем о технологиях компании Unistem, которые помогли воплотить в жизнь этот сложный проект.
Вся правда о клинкерном кирпиче
​На российском рынке клинкерный кирпич – это синоним качества, надежности и долговечности. Но все ли, что мы называем клинкером, действительно им является? Беседуем с исполнительным директором компании «КИРИЛЛ» Дмитрием Самылиным о том, что собой представляет и для чего применятся этот самый популярный вид керамики.
Игры в домике
На примере крытых игровых комплексов от компании «Новые Горизонты» рассказываем, как создать пространство для подвижных игр и приключений внутри общественных зданий, а также трансформировать с его помощью устаревшие функциональные решения.
«Атмосферные» фасады для школы искусств в Калининграде
Рассказываем о необычных фасадах Балтийской Высшей школы музыкального и театрального искусства в Калининграде. Основной материал – покрытая «рыжей» патиной атмосферостойкая сталь Forcera производства компании «Северсталь».
Фасадные подсистемы Hilti для воплощения уникальных...
Как возникают новые продукты и что стимулирует рождение инженерных идей? Ответ на этот вопрос знают в компании Hilti. В обзоре недавних проектов, где участвовали ее инженеры, немало уникальных решений, которые уже стали или весьма вероятно станут новым стандартом в современном строительстве.
ГК «Интер-Росс»: ответ на запрос удобства и безопасности
ГК «Интер-Росс» является одной из старейших компаний в России, поставляющей системы защиты стен, профили для деформационных швов и раздвижные перегородки. Историю компании и актуальные вызовы мы обсудили с гендиректором ГК «Интер-Росс» Карнеем Марком Капо-Чичи.
Сейчас на главной
Тетрис в порту
Смотровая башня, спроектированная для Старого порта Монреаля бюро Provencher_Roy, и общественная зеленая зона вокруг нее от ландшафтного бюро NIPPAYSAGE вобрали в себя множество элементов местной идентичности.
Стержни и лепестки
Для московского района Преображенское бюро GAFA спроектировало камерный комплекс Artel, который состоит всего из двух корпусов по 12 этажей. Отсылки к ар-деко и его ответвлению – стримлайну – мы нашли не только в архитектуре, но и в благоустройстве, напоминающем поглощенную природой железнодорожную эстакаду.
Закулисная история
В Грозном по проекту Alexey Podkidyshev studio преобразился Театр юного зрителя. Авторы не только разделили исторические объемы и более поздние пристройки, но и превратили невзрачный объект в востребованное общественное пространство.
Место силлы
В Петропавловске-Камчатском прошел конкурс на создание общественно-культурного центра. В финал вышли три бюро, о работе каждого мы считаем важным рассказать. Начнем с победителя – консорциума во главе с Wowhaus.
Памяти Марии Зубовой
Мария Зубова преподавала историю искусства и архитектуры нескольким поколениям студентов МАРХИ. Художник, иконописец, искусствовед, автор учебников, книги о графике Матисса, инициатор переиздания книг Василия Зубова по истории и теории архитектуры, реставрации и христианской философии.
Баланс желтого
Архитекторы АБ ATRIUM, используя свои навыки и знания в области проектирования школ нового поколения, в которых само пространство и пластика – так задумано – работают на развитие ребенка, оживили крупный, хотя и среднеэтажный, жилой комплекс New Питер проектом, где сквозь темный кирпич прорываются лучи желтого цвета, актового зала нет, зато есть четыре амфитеатра, две открытые террасы, парк и возможность использовать возможности школы не только ученикам, но и, по вечерам, горожанам.
Очередной оазис
Stefano Boeri Architetti выиграли конкурс на проект жилого комплекса в Братиславе. Здесь не обошлось без их «фирменных» висячих садов.
Маршрут на выбор
После реновации парк культуры и отдыха Белорецка предлагает посетителям больше сценариев для досуга: на его территории появились экотропа, лестница со смотровой площадкой, музей в водонапорной башне и другие объекты.
Кампус за день
Кто-то в теремочке живет? Рассказываем о том, чем занимались участники хакатона Института Генплана на стенде МКА на Арх Москве. Кто выиграл приз и почему, и что можно сделать с территорией маленького вуза на краю Москвы.
Не-стирание. Памяти Николая Лызлова
Николай Лызлов умер три дня назад, 7 июня. Вспоминаем его архитектуру, старые и новые проекты, построенное и не построенное, принципы и метод, отношение к среде и контексту. Светлая память. Прощание завтра в ЦДА.
Пресса: Город, сделанный из древнерусского
Суздаль: совместное предприятие интеллигенции и власти. Рассказ о Суздале принято начинать, продолжать и заканчивать описанием его средневекового наследия. Слов нет, оно величественно. Три памятника в списке Всемирного наследия ЮНЕСКО говорят сами за себя. Однако исключительность города все же не в них.
Игра в «Тезисы»
Спецпроект АРХ Москвы «Тезисы» в 2024 году – результат и демонстрация профессиональной игры, которая создает условия для рефлексии. По мнению кураторов, времени на нее в современном мире ни у кого не хватает, при этом рефлексия – необходимое условие для роста архитектора. Объясняем правила и пытаемся распутать ход мыслей участников.
Трое и башня
Офисный центр Neuer Kanzlerplatz, построенный в Бонне по проекту бюро JSWD, улучшает связанность городской ткани и интригует объемными фасадами из архитектурного бетона.
Марина Егорова: «Мы привыкли мыслить не квадратными...
Карьерная траектория архитектора Марины Егоровой внушает уважение: МАРХИ, SPEECH, Москомархитектура и Институт Генплана Москвы, а затем и собственное бюро. Название Empate, которое апеллирует к словам «чертить» и «сопереживать», не должно вводить в заблуждение своей мягкостью, поскольку бюро свободно работает в разных масштабах, включая КРТ. Поговорили с Мариной о разном: градостроительном опыте, женском стиле руководства и даже любви архитекторов к яхтингу.
Вертикальный «парк»
Бывшая фабрика электроники в Шэньчжэне превращена по проекту JC DESIGN в многоярусное общественное пространство и офисы для «креативных индустрий».
Зубцами к Неве
Градсовет Петербурга рассмотрел проект жилого комплекса на Матисовом острове, предложенный бюро Intercolumnium. Эксперты отметили ряд проблем, которые касаются композиции, фасадов и сценария жизни в окружении промышленных предприятий.
В центре – пустота
В Лондоне открывается очередной летний павильон галереи «Серпентайн». В этом году южнокорейский архитектор Минсок Чо и его бюро Mass Studies сместили фокус внимания с сооружения на свободное пространство вокруг и внутри него.
Андрей Чуйков: «Баланс достигается через экономику»
Екатеринбургское бюро CNTR находится в стадии зрелости: кристаллизация принципов, системность и стандартизация помогли сделать качественный скачок, нарастить компетенции и получать крупные заказы, не принося в жертву эстетику. Руководитель бюро Андрей Чуйков рассказал нам о выстраивании бизнес-модели и бонусах, которые дает архитектору дополнительное образование в сфере управления финансами.
«Почвенная» архитектура
Медицинский центр в Провансе – землебитное сооружение без дополнительного каркаса: материал для него «добыли» непосредственно на стройплощадке. Авторы проекта – бюро Combas.
Антипольза побеждает
Десять участников спецпроекта NEXT на АРХ Москве представили свои работы-размышления на тему пользы. Молодое поколение демонстрирует усталость от эффективного менеджмента и декларирует: польза есть там, где за зданиями виден город и человек.
«Рынок неистово хочет общаться»
Арх Москва уже много лет – не только выставка, но и форум, а в этом году количество разговоров рекордное – 200. Человек, который уже пять лет успешно управляет потоком суждений и амбиций – программный директор деловой программы выставки Оксана Надыкто – проанализировала свой опыт для наших читателей. Строго рекомендовано всем, кто хочет быть «спикером Арх Москвы». А таких все больше... Так что и конкуренция растет.
Капли воды
Блестящие диски, грибовидные колонны, текучесть круглящихся форм – dot.bureau в конкурсном проекте для аэропорта Омска трактуют здание терминала как своего рода «водоворот», погружающий пассажира в метафору разных форм воды, от льда до пара через капли на воде.
Экстремальное гостеприимство
Клубный отель посреди лесов Камчатки, построенный по проекту Fantalis Group, далеко ушел от бревенчатых туристических баз. Из-за труднодоступности он автономен и напоминает полярную станцию, а помимо знакомства с суровым краем предлагает и элементы роскоши – самобытную архитектуру, комфортную спальню с панорамными окнами, авторский ресторан с изысканным интерьером.
IAD Awards 2024
В нескольких номинациях премии International Architecture & Design Awards награды получили проекты российских бюро – рассказываем и показываем.
Круги для движения
По проекту Мосрегионпроекта в Электростали прошла реконструкция пешеходного бульвара. Благодаря безбарьерному мощению, круглым газонам и работе с организацией транспортных потоков, променад заметно оживился и стал привлекательным для горожан, предпринимателей и творческих людей.