Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

author pht

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.


27 Июня 2013

author pht

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments

Статьи по теме: Александр Ложкин. Очерки о городской среде

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.

Технологии и материалы

Английский кирпич в московских Кадашах
Кирпич IBSTOCK Bristol Brown A0628A, привезенный компанией «Кирилл» прямо из Великобритании для фасадов ЖК «Монополист» в Кадашах, стал для комплекса, нового, но вписанного в контекст и расположенного рядом с известнейшим шедевром конца XVII века, основой для сдержанно-историчной и в то же время современной образности.
Измеряй и фиксируй
Лазерный сканер Leica BLK360 – самый компактный из существующих, но в то же время достаточно мощный: за короткое время с его помощью можно провести высокоточные обмеры и создать 3D-модель объекта. Как прибор, который легко помещается в рюкзак или сумку, ускоряет процесс проектирования, снижает риски и помогает экономить – в нашем материале.
Выйти в цвет
Рассказываем, как с помощью краски из новой линейки DULUX «Легко обновить» самостоятельно и за один день покрасить двери или окна.
Проектируя устойчивое будущее
Глава «Сен-Гобен» в России, Украине и странах СНГ, Антуан Пейрюд выступил на Дне инноваций в архитектуре и строительстве с докладом о подходах компании к устойчивому развитию. В интервью Archi.ru Антуан Пейрюд рассказал о роли инновационных материалов в иконических зданиях Фрэнка Гери, Жана Нувеля, Кенго Кумы и других известных архитекторов. Также состоялась презентация звукоизоляционных систем «Сен-Гобен» и общение специалистов BIM с архитекторами по поводу трансфера данных по строительным материалам и решениям.
«Сен-Гобен» приглашает студентов спроектировать...
Компания «Сен-Гобен» объявила о старте шестнадцатого по счету архитектурного конкурса «Мультикомфорт». Студентам архвузов предлагается разработать концепцию «устойчивого» развития территории бывшего завода в пригороде Парижа, Сен-Дени.
Теплоизоляция ПЕНОПЛЭКС® для подземного строительства
Освоение подземного пространства – общемировой тренд, в мегаполисах под землей растут целые города. По версии книги рекордов Гиннесса, крупнейший подземный торговый комплекс в мире – Path в Торонто. Для его создания проложено более 30 км тоннелей.
Камин как аттрактор, или чем привлечь покупателя элитной...
Вода и огонь – две удивительные природные субстанции – влекущие, завораживающие, приковывающие взгляд. В человеческом жилище они давно завоевали свое место, и, если вода выполняет сугубо техническую функцию, огонь в камине вместе с теплом дарит визуальное наслаждение.

Сейчас на главной

Зеленый холм у Потамака
Пристройка, расширившая Кеннеди-центр в Вашингтоне, почти полностью спрятана в зеленом холме. Она выстраивает задуманную в 1960-е связь центра с рекой и не закрывает никаких видов.
Дом молодежи
Реконструкция Дома молодежи на Фрунзенской, анонсированная год назад, получила АГР Москомархитектуры. Проект предполагает строительство нового здания между МДМ и парком Трубецких.
Двенадцать формул
Два московских учебных заведения показывают в открытых мастерских Баухауза проект, посвященный общественным пространствам. Методы спекулятивного дизайна и «сенсорная урбанистика» помогли поставить правильные вопросы и получить серьезные выводы.
Рем Колхас: взгляд в поля
Что Если Деревню Продолжат Благоустраивать Без Архитекторов? Владимир Белоголовский посетил открытие новой провокационной выставки Рема Колхаса “Countryside, The Future” в музее Гуггенхайма в Нью-Йорке.
Умер Иона Фридман
Архитектор-теоретик, озвучивший в конце 1950-х идею мобильной, саморазвивающейся силами жителей и изменяемой архитектуры – своего рода пространственной сети, приподнятой над традиционным городом и способной охватить весь мир.
Степан Липгарт: «Гнуть свою линию – это правильно»
Потомок немецких промышленников, «сын Иофана», архитектор – о том, как изучение ордерной архитектуры закаляет волю, и как силами нескольких человек проектировать жилые комплексы в центре Петербурга. А также: Дед Мороз в сталинской высотке, арка в космос, живопись маньеризма и дворцы Парижа – в интервью Степана Липгарта.
Новое время Советской площади
Благоустройство центральной площади Гаврилова Посада, профинансированное из трех источников и призванное помочь городу стать туристическим, выглядит современно и ставит задачи осмысления местной идентичности.
Разобрано по весне
Временный и уже разобранный павильон на площади перед «Зарядьем»: кольцеобразный, с деревянной конструкцией и фасадом из металла и поликарбоната. Внутри был тот самый искусственный снег, березы елки.
Метод обнимания
TreeHugger, небольшой павильон информационного туристического центра бюро MoDusArchitects, вступая в диалог с архитектурным и природным окружением, сам становится новой достопримечательностью предальпийского городка в итальянском Трентино-Альто-Адидже.
Мёд и медь
Архитектор Роман Леонидов спроектировал подмосковный Cool House в райтовском духе, распластав его параллельно земле и подчеркнув горизонтали. Цветовая композиция основана на сопоставлении теплого медового дерева и холодной бирюзовой меди.
Пресса: Почему индустриальное домостроение оставит будущее...
О будущем жилья невозможно говорить, пытаясь обойти стену, в которую оно упирается,— массовое индустриальное домостроение. Если модель массового индустриального домостроения сохранится, то это довольно простое будущее, которое более или менее сводится к настоящему.
СКК: сохранять, крушить, копировать?
Мы поговорили с петербургскими архитекторами о ситуации вокруг обрушенного СКК – здания, купол которого по чистоте формы и инженерного замысла сравнивают с римским Пантеоном, только выполненным в металле. Что, однако, не помогло ему получить статус памятника и защиту от сноса.
Лучи знаний
Школа в Подмосковье, архитектуру которой определяет учебная программа, природное окружение, а также желание использовать только честные материалы.
Кружево из углепластика
Три портала по проекту Асифа Хана для Экспо-2020 в Дубае при высоте в 21 метр сооружены из нитей сверхлегкого углепластика и не требуют дополнительной несущей конструкции.
Арктический вуз
Новое крыло Арктического колледжа на острове Баффинова Земля на севере Канады. Авторы проекта – Teeple Architects из Торонто.
Критическая масса прогресса
20-й по счету летний павильон лондонской галереи «Серпентайн» спроектируют молодые женщины-архитекторы из ЮАР – бюро Counterspace; их постройка будет посвящена социальным и экологическим темам.
Парки Татарстана, часть I: лучшие городские
Цветущий бульвар вместо парковки, авторские МАФы, экологические решения, равно как и ностальгические фонтаны и площадки для фотосессий новобрачных – в первой части путеводителя по паркам Татарстана, посвященной новым городским пространствам.
Сокольники: ковер из кирпича
Архитекторы бюро Megabudka опубликовали свой проект Сокольнической площади в деталях и с объяснениями всех мотивов. Рассматриваем проект и призываем голосовать за него в «Активном гражданине». Очень хочется, чтобы победила архитектурная версия.
Три январские неудачи Бьярке Ингельса
Основатель BIG подвергся критике из-за деловой встречи с бразильским президентом, известным своими крайне правыми взглядами и отрицанием экологических проблем Амазонии, лишился поста главного архитектора в WeWork и был отстранен от участия в проектировании небоскреба для нью-йоркского ВТЦ.
Кирпичные шестигранники
Башни Hoxton Press по проекту Karakusevic Carson и Дэвида Чипперфильда на границе лондонского Сити – коммерческое жилье, «субсидирующее» реновацию социального жилого массива рядом.
Одновременное развитие экономики и кино
В бывшем здании центрального рынка Монтевидео уругвайское бюро LAPS Arquitectos разместило штаб-квартиру Латиноамериканского банка развития CAF, национальную синематеку, легендарный бар и общественное пространство.
Москва 2050: деревянные высотки и летающий транспорт
Более 40 студентов представили видение Москвы будущего в недавно открывшейся галерее Шухов Лаб и на Биеннале архитектуры и урбанизма в Шэньчжэне. Рассказываем об итогах воркшопа «Москва 2050» и показываем работы участников.
Рестораны вместо лучших реставраторов страны?
Минкульт выдал ЦНРПМ предписание переехать до 1 марта. Не исключено, что после разорительного переезда научной реставрации в стране не останется. Говорим со специалистами, публикуем письмо сотрудников министру культуры.
Глэм-карьер
Благоустройство подмосковного озера от бюро Ai-architects: эко-школа, глэмпинг и всесезонные развлечения.
Красный зиккурат
Многоквартирный дом Cascade Villa в Алмере по проекту бюро CROSS Architecture снаружи – кирпичный, а во внутреннем дворе – обшит деревом.
Арт-депо
Офисное здание на набережной Обводного канала в Санкт-Петербурге по проекту архитектора Артема Никифорова – это тонкая вариация на тему кирпичной промышленной архитектуры XIX и ХХ века с рядом художественных изобретений, хорошим строительным и ремесленным качеством.
Будущее не дремлет
Выставка Европейского культурного центра в ГНИМА это коллекция современных пространств разной степени общественности. Подборка довольно случайная, но интересная, а в последнем зале пугают потопом, античным форумом, зиккуратами и вигвамами.
«Единорог в лесу»
Почему, в отличие от произведений известных художников и автографов писателей, дом, спроектированный Ф.Л. Райтом или Тадао Андо, выгодно продать очень сложно? В нем неудобно жить или недвижимость от знаменитых архитекторов переоценена?
Арки, ворота, окна, проемы, пустоты, дырки
В архитектуре АБ «Остоженка», особенно в крупных комплексах, значительную роль играют арки, организующие пространство и массу: часто большие, многоэтажные. В публикуемой статье Александр Скокан размышляет о роли и смысле масштабных цезур, проемов и арок.
Розовый слон
В Лос-Анджелесе построен флагманский магазин одежды The Webster по проекту Дэвида Аджайе. Для внешней и внутренней отделки британский архитектор использовал окрашенный бетон.
Архи-события: 3–9 февраля
«Кто хочет стать миллионером» для архитекторов и дизайнеров, новый интенсив в МАРШ и экскурсия с плаванием от «Москвы глазами инженера».
Пресса: Великое переселение
В последнюю неделю января 2020-го в стране активно обсуждают реновацию устаревшего жилья — вернее, возможность запуска подобных программ в российских регионах. В одном из первых своих интервью на посту вице-премьера Марат Хуснуллин отметил, что реновацию можно запустить в городах-миллионниках.
Умер Андрей Меерсон
Признанный мастер советского модернизма, автор «Лебедя» и самого красивого московского дома «на ножках» на Беговой, но и автор неоднозначного стилизаторского Ритц Карлтон на Тверской – тоже.
Неиссякаемый источник
VIP-зоны аэропорта – настоящее раздолье для цвета, пластики, образности и творческой фантазии архитекторов. Рассматриваем четыре бизнес-зала и один VIP-терминал ростовского аэропорта «Платов»: все они так или иначе осмысляют контекст: южное солнце, волны речной воды, восход над степным горизонтом и золото сарматов.
Кольцо на озере Сайсары
Здание филармонии и театра якутского эпоса на священном озере вписано в эпический круг и включает три объема, уподобленных традиционному жилищу. Кровля уподоблена аласу – якутской деревне вокруг озера. При столь интенсивной смысловой насыщенности проект сохраняет стереометрическую абстрактность и легкость формы, оперируя прозрачностью, многослойностью и отражениями.
Вертикальные татами
Фасады офисного здания Torre Patria-Hipódromo по проекту Карлоса Ферратера и его бюро OAB в Гвадалахаре на западе Мексики подчинены модульной конструктивной сетке, которая упорядочивает и окружающее пространство нового района.