Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

Александр Ложкин

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
0
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Александр Ложкин

Автор текста:

Александр Ложкин
Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
МАФы «Хоббики»: от чугунных до умных
«Хоббика» производит малые архитектурные формы с 2008 года. Директор компании Максим Артеменко рассказал Архи.ру о пути от гаража до металло- и деревообрабатывающего цехов, сотрудничестве с архитекторами, а также о последних трендах. Все популярнее становятся авторские и крупные формы – беседки и навесы, а на подходе скамейки и урны, собирающие статистику.
Кирпичная перспектива
Компания «КИРИЛЛ» представит на «АРХ Москве» стенд с инсталляциями из ригельных кирпичей Кирово-Чепецкого завода, как размышление на главную тему фестиваля
Временно постоянное
Американское бюро Ennead Architects завершило реставрацию купола собора Иоанна Богослова в Нью-Йорке. Уникальная конструкция получила защитную оболочку из меди.
Проект Knauf Ceiling Solutions – знаменитая израильская клиника...
Команда Knauf Ceiling Solutions предложила для филиала клиники «Хадасса» в Москве неизменно функциональные и одновременно с тем разнообразные потолочные системы. Каждая из них даёт исчерпывающий ответ на конкретный запрос прогрессивного медицинского учреждения, а в комплексе они помогают сформировать оптимальные интерьеры, в которых комфортно всем: и персоналу, и пациентам.
От радиоприемников до фасадов музея: изобретателю...
В XX веке HPL-пластик совершил революцию в дизайне! С Formica работают звездные архитектурные бюро Фрэнка Гери, Бернара Чуми, Рафаэля Виньоли, Захи Хадид, Нормана Фостера, а каждый сезон появляются новые поверхности, декоры, задающие тренды в оформлении частных и общественных интерьеров.
Изящная и легкая
Технология 3D-печати, разработанная в Мичиганском университете, позволила уменьшить вес бетонной конструкции на 72%, сохранив ее прочность.
7 правил уличной мебели
В чем польза и важность уличной мебели? Достаточно ли сделать ее красивой, чтобы люди чувствовали себя комфортно? Разбираемся в теме вместе с компанией «Хоббика» – ведущим производителем мафов для городского благоустройства
Свет для будущих поколений
Компания SWG | Светодиодное освещение оборудовала специализированную учебную лабораторию при Московском государственном строительном университете и запустила совместную с вузом программу обучения профессионалов интерьерного освещения.
Благородный металл
Сегодня парадные лобби жилых комплексов – это отдельное произведение дизайнерского искусства. Рассказываем, как в их оформлении используется продукция компании HÖGER – производителя уникальных интерьерных деталей из металла
Компания Hilti усиливает локальное производство
Øglaend System, подразделение группы компаний Hilti, производит кабеленесущие системы, которые можно использовать на объектах любой сложности: от нефтяных платформ до торговых центров. Генеральный директор Дмитрий Клименко рассказал Архи.ру о расширении производства в Санкт-Петербурге и запуске новых линеек для фасадных систем Hilti.
Скрафтить площадку
На примере игровых комплексов «Хоббики» – лидера в производстве уличной мебели – рассказываем, в чем преимущества крафтового подхода к оборудованию детских площадок
Приглашение на танец
Компания «Новые Горизонты» разработала несколько серий игровых комплексов, которые можно адаптировать под особенности той или иной площадки. Рассказываем о гибкости решений на примере комплекса «Танцующие домики».
Формула надежности. Инновационная фасадная система...
В компании HILTI нашли оригинальное решение для повышения надежности фасадов, в особенности с большими относами облицовки от несущего основания. Пилоны, пилястры и каннелюры теперь можно выполнять без существенного увеличения бюджета, но не в ущерб прочности и надежности
МасТТех: успехи 2022 года
Кроме каталога готовой продукции, холдинг МасТТех и конструкторское бюро предприятия предлагают разработку уникальных решений. Срок создания и внедрения составляет 4-5 недель – самый короткий на рынке светопрозрачных конструкций!
ROCKWOOL: высокий стандарт на всех континентах
Использование изоляционных материалов компании ROCKWOOL при строительстве зданий и сооружений по всему миру является показателем их качества и надежности.
Как применяется каменная вата в знаковых объектах для решения нетривиальных задач – читайте в нашем обзоре.
Сейчас на главной
Нейрокапром или как сделать плохо специально
Преподаватели и студенты кафедры средового дизайна РАНХиГС провели эксперимент с нейросетью Stable Diffusion, пытаясь воспроизвести вернакулярную архитектуру, советский модернизм и капром. Результаты интересные: чем более обыденна архитектура, тем реальнее ее «слепки», а вот капром искусственному интеллекту пока что не по зубам. Предлагаем убедиться.
Здание на все случаи жизни
В Амстердамском научном парке открылся корпус офисов и лабораторий Matrix ONE по проекту MVRDV. Он рассчитан на будущие изменения функции, минимальное потребление ресурсов, а в конце срока службы – на вторичное использование его компонентов.
Пресса: Черная, кубическая, на воде: в Казани обсуждают новый...
Страсти вокруг Соборной мечети продолжают кипеть в Казани. После того, как недавно стало известно о перемене места для строительства грандиозного сооружения, внезапно возник и новый проект мечети, представленный на выставке в Москве. Как заявили столичные архитекторы - авторы проекта, на котором мечеть представлена в виде стоящего на воде черного параллелепипеда, их творение уже одобрил глава Татарстана Рустам Минниханов.
Прямая кривая
В последний день мая в Москве откроется биеннале уличного искусства Артмоссфера. Один из участников Филипп Киценко рассказывает, почему архитектору интересно участвовать в городских фестивалях, а также показывает свой арт-объект на Таможенном мосту.
Арх Москва 2023: впечатления
Арх Москва, как никогда большая, завершила свою работу. Темой этого года стали «Перспективы», которые многие участники связали с цифровым ренессансом. Во время работы выставки мы активно освещали ее в социальных сетях, а теперь собрали все наблюдения в одном материале.
Белый верх, черный низ
Тотан Кузембаев показывает на Арх Москве юбилейную выставку в честь своего 70-летия. Она состоит из графических работ на стендах форме латинской цифры X и, как солнечные часы, отсчитывает время. Публикуем текст Андрея Иванова – давнего исследователя творчества Тотана, – с авторским взглядом на выставку.
Рельеф как логотип
В основе проекта выставочного павильона для Чунцина – абрис стрелки Янцзы и Цзялинцзян – рек, на которых стоит город.
Пресса: Синхронизация таланта и реальности: топ-30 самых успешных...
Оценивать и описывать архитектурные бюро с точки зрения бизнеса оказалось непросто, но увлекательно. Исследовательская команда F Research погрузилась в изучение критериев успеха в индустрии и сбор данных. Результатом стал ренкинг — топ-30 самых успешных архитектурных бюро столицы.
Линия Елизаветы
Александр Змеул – автор, который давно и профессионально занимается историей и проблематикой архитектуры метро и транспорта в целом, – рассказывает о новой лондонской Линии Елизаветы. Она открылась ровно год назад, в нее входит ряд станцией, реализованных ранее, а новые проектировали, в том числе, Гримшо, Вилкинсон и Мак Аслан. В каких-то подходах она схожа, а в чем-то противоположна мега-проектам развития московского транспорта. Внимание – на сравнение.
Школы замкнутого цикла
Архитекторы OMA разработали деревянную модульную систему для сборных школьных зданий в Амстердаме: это позволит оперативно ликвидировать недостачу образовательных учреждений, оставшись при этом в рамках экономики замкнутого цикла.
Тезисы Арх Москвы
За спецпроект Арх Москвы «Тезисы» в этом году отвечает бюро GAFA. Посетителей ждут восемь архитектурных инсталляций, которые раскроют основную тему выставки «Перспективы» под новым углом. Кураторы срежиссировали интересные коллаборации и обещают «огненный идеологический коктейль».
Terra incognita
Гостиничный комплекс на 800 номеров, спроектированный Гинзбург Архитектс, предлагает Анапе фрагмент упорядоченной городской среды, сохраняющей курортный дух. Авторы уходят от традиционных белых фасадов, обращаясь к античному периоду истории места и даже архаике, находя вдохновение в цвете красной глины и простых, но легких формах.
Ковчег культуры
В качестве источников вдохновения для проекта культурного центра L’Arche в городке Вильрю парижское бюро K architectures выбрало Колизей и легендарную виллу Малапарте на острове Капри.
На работе как дома
Бывший магазин строительных товаров в Барселоне превратился в коворкинг «домашнего» формата по проекту Daniel Modòl urbanism+architecture.
Бетонные опоры
Архитектурный фотограф Ольга Алексеенко рассказывает о спецпроекте «Москва на стройке», запланированном в рамках Арх Москвы.
Что приготовила Арх Москва
Главная архитектурная выставка столицы в этом году пройдет в Гостином дворе с 24 по 27 мая. Рассказываем о том, что нового ждет посетителей и чем можно будет заняться. Онлайн-трансляции в этот раз не планируется, поэтому всем рекомендуем поприсутствовать лично.
У подножия гор
Для высотного комплекса Upside Towers бюро GAFA подготовило проект благоустройства, который преследует три основные цели: подарить жителям небоскребов ощущение природного изобилия, соответствовать амбициям будущего «дублера Сити», а также скрыть вид на утилитарную площадку подстанции.
Сложные условия
Архитекторы KCAP выиграли конкурс на проект жилого комплекса под Цюрихом. Речь шла о непростом окружении: промзонах и шоссе, а также заходящих на посадку самолетах.
ЛДМ: быть или не быть?
В преддверии петербургского Совета по сохранению наследия в редакцию Архи.ру пришла статья-апология, написанная в защиту Ленинградского дворца молодежи, которому вместо включения в Перечень выявленных памятников грозит снос. Благодарим автора Алину Заляеву и публикуем материал полностью.
В тон птичьего оперения
Работая над фасадами среднеэтажного жилого района в Одинцовском городском округе, архитекторы компании GENPRO скорректировали целый ряд особенностей объемно-пространственного построения, доставшихся им без права изменения, «декоративными» средствами, прежде всего, орнаментальной кирпичной кладкой, в том числе глазурованного кирпича и ритмом окон. А отправной точкой в поиске колористики послужило оперение подмосковных птиц.
Келья для кофе
Намеренно аскетичная и умиротворяющая кофейня в Новороссийске с наливными полами, мебелью из бетона и разнообразными вариантами освещения: от имитации восхода до бликов воды.
«Пражский дневник»
По приглашению Пражского института планирования и развития архитектурный фотограф Иван Баан неделю снимал чешскую столицу – часто с неожиданных ракурсов. Получившаяся серия сейчас составила выставку.
Палата искусств
Культурный центр, отсылающий к салонам XIX века, расположился под белокаменными сводами Палат Хамовного двора. Авторы проекта использовали мебель с историей и работали с локальными мастерами.
Эффективный паблик-арт
Уже 17 мая в Никола-Ленивце стартует двухмесячный онлайн-курс «Public art: зачем, когда и как?». Управляющий партнер Бюро «Никола-Ленивец» Юлия Бычкова рассказала о том, почему и насколько востребован паблик-арт, и зачем проектировать арт-объекты на этапе генплана.
Юлий Борисов: «ЖК «Остров» – уникальный проект, мы...
Один из самых больших проектов жилой застройки Москвы – «Остров» компании Донстрой – сейчас активно строится в Мневниковской пойме. Планируется построить порядка 1.5 млн м2 на почти 40 га. Начинаем изучать проект – прежде всего, говорим с Юлием Борисовым, руководителем архитектурной компании UNK, которая работает с большей частью жилых кварталов, ландшафтом и даже предложила общий дизайн-код для освещения всей территории.
Танцы с вулканом
Бюро MAD представило свой первый проект в Южной Америке: многофункциональная башня станет самым высоким зданием столицы Эквадора – Кито.