Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

Александр Ложкин

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
0
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Александр Ложкин

Автор текста:

Александр Ложкин
Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
Кирпичный модернизм
​Старший научный сотрудник Музея архитектуры им. А.В. Щусева, искусствовед Марк Акопян – о том, как тысячелетняя строительная история кирпича в XX веке обрела новое измерение благодаря модернизму. Публикуем тезисы выступления в рамках семинара «Городские кварталы», организованного компанией «КИРИЛЛ» и Кирово-Чепецким кирпичным заводом
Из чего сделан фасад дома-победителя «Золотого Трезини»?
Для реконструкции и нового строительства в исторической части Васильевского острова архитекторы бюро «Проксима» использовали кирпич Terca Stockholm концерна Wienerberger и фасадную плитку ZEITLOS от Stroeher. Материалы поставила компания «Славдом».
Delabie ставит на черный
Компания Delabie представляет линейку сантехнических изделий Black Spirit, выполненных в матовом черном покрытии. В нее вошли как раковины, смесители и унитазы, так и многочисленные аксессуары, позволяющие добиться эффекта total black.
Мода на плинфу
Коммерческий директор Кирово-Чепецкого кирпичного завода Данил Вараксин в рамках семинара «Городские кварталы» представил архитекторам российский кирпич ригельного формата
Строительный атом архитектуры
В рамках семинара «Городские кварталы» архитектор Роман Леонидов проследил историю кирпичного строительства от древнего Вавилона до наших дней.
Материя с гибким характером
Алюминий – разнообразный материал, он работает в широком в диапазоне от гибкого дигитального футуризма – до имитации естественных поверхностей, подходящих для реконструкций и даже стилизаций. Рассказываем о 7 новых жилых комплексах, в которых использован фасадный алюминий компании Cladding Solutions.
История в кирпиче. В Музее архитектуры прошел семинар...
Компания «КИРИЛЛ» и Кирово-Чепецкий кирпичный завод в партнерстве с Музеем архитектуры им. А.В. Щусева провели семинар для архитекторов, представив самый широкий взгляд на материал, от истоков и философии работы с кирпичом в разные исторические эпохи до современных особенностей технологии и производства.
Плитка BRAER: рассчет на века
Метод вибропрессования делает тротуарную плитку BRAER прочной, а технология ColorMix позволяет добиваться многообразия оттенков. При правильном монтаже изделие будет сохранять свои свойства десятки лет. Рассказываем о важных нюансах при укладке и эксплуатации.
Экология вне времени
Компания «Новые горизонты» разработала линейку игровых площадок, выполненных в природном стиле и из экологичных материалов, которые прослужат долгие годы.
Реставраторы провели работы в мемориальном комплексе...
В Беслане прошла выездная школа реставрации Союза реставраторов России. Ее участники выполнили восстановительные и консервационные работы на руинах школы №1. Проект состоялся при поддержке компании Baumit, специалистов в области реставрации исторических зданий.
МасТТех. Этапы большого пути
Алюминиевые архитектурные конструкции Masttech используют в своих проектах архитекторы ведущих бюро, таких как СПИЧ, ATRIUM, ТПО «Резерв». Не так давно специалисты компании разработали – по техническому заданию АБ Цимайло, Ляшенко и Партнеры – эксклюзивное решение оконно-витражного блока, который монтируется сразу на два этажа.
Шесть общественных комплексов, реализованных с применением...
Технологии КНАУФ АКВАПАНЕЛЬ® давно завоевали признание в отечественной строительной отрасли. Особенно в области общественных зданий, к которым предъявляются особые требования по безопасности, огнестойкости, вандалоустойчивости. При этом, технологии «сухого строительства» значительно сокращают монтажные работы.
Кирпич плюc: с чем дружит кладка
С какими материалами стоит сочетать кирпич, чтобы превратить здание в архитектурное событие? Отвечаем на вопрос, рассматривая знаковые дома, построенные в Петербурге при участии компании «Славдом».
Pipe Module: лаконичные световые линии
Новинка компании m³light – модульный светильник из ударопрочного полиэтилена. Из такого светильника можно составлять различные линии, подчеркивая архитектуру пространства
Быстро, но красиво
Ведущий производитель стеновых ограждающих конструкций группа компаний «ТехноСтиль» выпустила линейку модульных фасадов Urban, которые можно использовать в городской среде.
Быстрый монтаж, высокие технические показатели и новый уровень эстетики открывают больше возможностей для архитекторов.
Сейчас на главной
Трапеза с видом
Для интерьера ресторана Da Vittorio в основании башни Allianz в Милане Андреа Маффеи выбрал стиль, который по его мнению больше всего подходит крупным современным мегаполисам и ориентирован на активную городскую молодежь.
Путь завода
На прошлой неделе в новом центре изучения конструктивизма «Зотов» открылась первая выставка: «1922. Конструктивизм. Начало». Идея создания центра принадлежит Сергею Чобану, а проект ближайших домов, приспособления здания хлебозавода к музейной функции, и дизайн его первой экспозиции архитектор разработал в соавторстве с коллегами по АБ СПИЧ. Мы решили, что такой комплексный проект надо рассматривать целиком – так получился лонгрид о конструктивизме на Пресне, консервации, новациях, многослойном подходе и надежде.
Храм спорта
В Ла-Пас началось строительство стадиона для футбольного клуба «Боливар», сильнейшего в Боливии. Авторы проекта – испанцы L35 Arquitectos.
Три проекта для Подмосковья
Публикуем три из пяти проектов, представленных в рамках VI Форума проектировщиков Московской области в качестве образцовой работы с территориями и с проектной документацией. Надеемся чуть позже показать еще два, более масштабных.
Откопать счастье
Проект «Архитектура + Археология», курированный бюро KATARSIS, совершенно справедливо был отмечен гран-при Открытого города. Он гигантский, романтичный, интерактивный и, я бы так сказала, меланхолически-позитивный. Если МАРШ съедали город, то тут откапывали из песка и исследовали. А еще – авторы дали нам ооочень подробный отчет. Настоящие археологи.
Вопрос циркуляции
В Париже завершилась многолетняя реконструкция исторического комплекса Национальной библиотеки Франции: теперь там расположены научные институты и музейные залы. Авторы проекта – Atelier Gaudin Architectes.
Ось Савеловского
БЦ в окружении крупной городской развязки у Савеловского вокзала берет на себя роль пространственной оси – то есть оси вращения: закручивается спиралью, чередуя идеальное стекло этажей с глубокими уступами междуярусных перекрытий, в которые спрятаны изобретенные архитекторами форточки. Оно скульптурно и претендует на роль нового городского акцента несмотря на сравнительно небольшой – девятиэтажный – рост.
Пресса: Подменное настоящее
Иногда так любишь какое-нибудь прошлое, что как-то забываешь, когда живешь, сейчас или тогда, особенно если «сейчас» отличается от «тогда» достаточно резко. В случае, если настоящее не отличается от прошлого — и даже старательно не отличается, стремится с ним отождествиться,— любить и забываться сложнее.
Из созвездия Ворона
Cheng Chung Design (CCD) создало в интерьерах отеля W в городе Чанша модель Вселенной, предлагая постояльцам совершить космическое путешествие.
И в зной, и в стужу
Бюро Megabudka, известное разнообразными исследованиями творческих проблем, поделилось с нами статьей Артема Укропова, посвященной наработкам в области проектирования детских площадок в разных климатических условиях. Не то чтобы все изложенное в ней совершенно ново и неожиданно, но собрано вместе. Делимся.
Панъевропейский проект
Конкурс на проект реконструкции здания Европейского Парламента в Брюсселе выиграл консорциум Europarc из пяти континентальных мастерских.
Ода к ОАМ
В Петербурге начала работу VIII архитектурная биеннале. На дискуссии, где обсуждалось архитектурное просвещение, зал и председатель ОАМ попросили у редакции Архи.ру больше критики. Мы решили попробовать, и начать с самой выставки.
Убежище и пропитание, или съесть архитектуру
Самый вкусный, красивый и чувственный проект Открытого города – показываем третьим в нашей редакционной подборке. Каждый гастрономический сюжет сопровожден в нем внушительной, так сказать, арх-подготовкой, от референсов до аксонометрии. Так и хочется его съесть. Ну, его и съели.
Конечно можно
Рузанна Аветисян придумала для салона красоты в Казани интерьер, в котором посетитель чувствует себя как дома и погружается в приятные воспоминания о детстве и путешествиях. Уютное пространство в природной гамме дополняют фактурные детали: сухой борщевик, плетеные светильники или панно, сотканное из сорго.
Незаброшенная типография
Показываем три проекта урбанистического лагеря в Себеже, который был посвящен возрождению здания бывшей типографии. Победила команда под руководством Евгении Репиной и Сергея Малахова с проектом, который предлагает очень деликатные вкрапления в существующее здание.
Сценарии для Московской области
Мособлархитектура и АПМО провели VI Форум проектировщиков – главный ежегодный практикум для архитекторов Подмосковья, собрав ответы на наиболее насущные вопросы при подготовке проектной документации, а также представив новые подходы к территориям на примере лучших практик.
Имманентная бионика
Продолжаем публиковать проекты Открытого города, выбранные редакцией. Следующий посвящен программированию бионических форм, его курировало бюро «Чехарда». Формы – из российской природы, размещены на карте страны и доступны для изучения посредством смартфона.
Архитектура и анимация: ЧЕРЕЗ
Начинаем публиковать кураторские проекты Открытого города. Мы – редакция – выбрали пять проектов. Один из них мультфильм ЧЕРЕЗ, сделанный группой молодых архитекторов под кураторством dnk ag и режиссерским тьюторством. Получился вполне профессиональный фильм артхаусного свойства.
Петля в бору
Деликатное благоустройство соснового бора в спутнике Нижнего Новгорода не нарушает сложившийся природный ландшафт, но раскрывает красоту места и помогает посетителям насытиться впечатлениями.
Радости Монпарнаса
Архитекторы бюро MVRDV продолжают оттачивать приемы эффективной и экологически безопасной реконструкции объектов позднего модернизма. Им удалось вернуть Парижу целый квартал многофункциональной застройки Gaîté Montparnasse.
Ре-контейнер
Сообщество p.m. (personal message) дало вторую жизнь морскому контейнеру, в котором работает кофейня: авторы наладили инженерные системы, продумали эргономику и добавили яркие акценты. Барная стойка, например, сделана их переработанных пластиковых крышечек.
Инструкция не прилагается
Детская площадка, разработанная бюро UTRO, предлагает игру без заложенного взрослыми сценария: за счет ландшафта и абстрактных фигур дети могут наделять пространство какими угодно смыслами, развивая воображение.