Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
Амфитеатры, уличное искусство и единение с природой
В сентябре 2023 года в Воронеже завершилось строительство крупнейшей в России школы вместимостью 2860 человек. Проект был возведен в знак дружбы между Россией и Республикой Беларусь и получил название «Содружество». Чем уникально новое учебное заведение, рассказали архитекторы проектного института «Гипрокоммундортранс» и специалист компании КНАУФ, поставлявшей на объект свои отделочные материалы.
Быстрее на 30%: СОД Sarex как инструмент эффективного...
Руководители бюро «МС Архитектс» рассказывают о том, как и почему перешли на российскую среду общих данных, которая позволила наладить совместную работу с девелоперами и строительными подрядчиками. Внедрение Sarex привело к сокращению сроков проектирования на 30%, эффективному решению спорных вопросов и избавлению от проблем человеческого фактора.
Византийская кладка Херсонеса
В историко-археологическом парке Херсонес Таврический воссоздается исторический квартал. В нем разместятся туристические объекты, ремесленные мастерские, музейные пространства. Здания будут иметь аутентичные фасады, воспроизводящие древнюю византийскую кладку Херсонеса. Их выполняет компания «ОртОст-Фасад».
Алюминий в многоэтажном строительстве
Ключевым параметром в проектировании многоэтажных зданий является соотношение прочности и небольшого веса конструкций. Именно эти характеристики сделали алюминий самым популярным материалом при возведении небоскребов. Вместе с «АФК Лидер» – лидером рынка в производстве алюминиевых панелей и кассет – разбираемся в технических преимуществах материала для высотного строительства.
A BOOK – уникальная палитра потолочных решений
Рассказываем о потолочных решениях Knauf Ceiling Solutions из проектного каталога A BOOK, которые были реализованы преимущественно в России и могут послужить отправной точкой для новых дизайнерских идей в работе с потолком как гибким конструктором.
Городские швы и архитектурный фастфуд
Вышел очередной эпизод GMKTalks in the Show – ютуб-проекта о российском девелопменте. В «Архитительном выпуске» разбираются, кто главный: архитектор или застройщик, говорят о работе с историческим контекстом, формировании идентичности города или, наоборот, нарушении этой идентичности.
​Гибкий подход к стенам
Компания Orac, известная дизайнерским декором для стен и богатой коллекцией лепных элементов, представила новинки на выставке Mosbuild 2024.
BIM-модели конвекторов Techno для ArchiCAD
Специалисты Techno разработали линейки моделей конвекторов в версии ArchiCAD 2020, которые подойдут для работы архитекторам, дизайнерам и проектировщикам.
Art Vinyl Click: модульные ПВХ-покрытия от Tarkett
Art Vinyl Click – популярный продукт компании Tarkett, являющейся мировым лидером в производстве финишных напольных покрытий. Его отличают быстрота укладки, надежность в эксплуатации и множество вариантов текстур под натуральные материалы. Подробнее о возможностях Art Vinyl Click – в нашем материале.
Кирпичное ателье Faber Jar: российское производство с...
Уход европейских брендов поставил многие строительные объекты в затруднительное положение – задержка поставок и значительное удорожание. Заменить эксклюзивные клинкерные материалы и кирпич ручной формовки без потери в качестве получилось у кирпичного ателье Faber Jar. ГК «Керма» выпускает не только стандартные позиции лицевого кирпича, но и участвует в разработке сложных авторских проектов.
Systeme Electric: «Технологическое партнерство – объединяем...
В Москве прошел Инновационный Саммит 2024, организованный российской компанией «Систэм Электрик», производителем комплексных решений в области распределения электроэнергии и автоматизации. О компании и новейших продуктах, представленных в рамках форума – в нашем материале.
Новая версия ар-деко
Клубный дом «GloraX Premium Белорусская» строится в Беговом районе Москвы, в нескольких шагах от главной улицы города. В ближайшем доступе – множество зданий в духе сталинского ампира. Соседство с застройкой середины прошлого века определило фасадное решение: облицовка выполнена из бежевого лицевого кирпича завода «КС Керамик» из Кирово-Чепецка. Цвет и текстура материала разработаны индивидуально, с участием архитекторов и заказчика.
KERAMA MARAZZI презентовала коллекцию VENEZIA
Главным событием завершившейся выставки KERAMA MARAZZI EXPO стала презентация новой коллекции 2024 года. Это своеобразное признание в любви к несравненной Венеции, которая послужила вдохновением для новинок во всех ключевых направлениях ассортимента. Керамические материалы, решения для ванной комнаты, а также фирменные обои помогают создать интерьер мечты с венецианским настроением.
Российские модульные технологии для всесезонных...
Технопарк «Айра» представил проект крытых игровых комплексов на основе собственной разработки – универсальных модульных конструкций, которые позволяют сделать детские площадки комфортными в любой сезон. О том, как функционируют и из чего выполняются такие комплексы, рассказывает председатель совета директоров технопарка «Айра» Юрий Берестов.
Сейчас на главной
Облачный сервис
В китайском Шэньчжэне вовсю идет строительство кампуса технологического холдинга Tencent. Авторы проекта застройки важнейшего четвертого участка MAD Architects показали фотографии уже вполне оформившихся корпусов.
Как-то вечером патриции
Репортаж с Архстояния 2024. Сегодня знаменитый никола-ленивецкий архитектурный фестиваль начал свою работу. Мы поискали на нем архитектуру, немного наскребли. Но музыки, тусковки и общения со зрителями заметно больше. Самая интересная новость из вчерашних: следующее Архстояние будет курировать Василий Бычков, основатель и директор Экспо-Парка, проводящего Арх Москву. Кажется, мы стали свидетелями большой коллаборации.
Принцесса и конструктивизм
Дом в саратовской области, построенный по проекту мастерской Spirin architects, отвечает на два специфических запроса заказчика: отдать дань уважения русскому авангарду, а также порадовать дочь, которой хочется пожить в башне.
От дуг до дольменов
Работая над конкурсным проектом для Петропавловска-Камчатского, архитекторы бюро ASADOV поставили во главу угла ценность природного и городского окружения, стремясь не повредить балансу места и в то же время минимизировать сходство объема с «традиционным зданием». Задача оказалась непростой, и авторы сделали 3 варианта, причем один из них – уже после конкурса, в котором основная из предложенных версий заняла 3 место. Но тут дело, как нам кажется, не в итогах конкурса, а в непрерывности творческого мышления.
Кровля двойного назначения
В Таоюане на Тайване началось строительство нового вокзала по проекту бюро Mecanoo. Проект входит в программу превращения железнодорожной системы страны в подземную.
Ре:Креация – итоги конкурса, 3 часть, заключительная
В третьей части публикаций об итогах конкурса рассказываем о победителях группы номинаций «Необычные элементы курортной среды»: общественные пространства, детская зона, WOW-пойнт территория, свободная номинация, а также о лучшей общей идее курорта
СПбГАСУ 2024: кафедра Градострительства
Представляем шесть работ бакалавров и магистров, подготовленных в мастерских Юлии Янковской и Михаила Виленского. В поле исследования – полицентричность и морской контур Петербурга, преобразование агломераций, а также стандартизация общественных пространств.
Hide and seek
Дом ID Moskovskiy, спроектированный Степаном Липгартом во дворах у Московского проспекта за Обводным каналом и завершенный недавно, во-первых, достаточно точно реализован, что существенно еще и потому, что это первый дом, в котором архитектор отвечал не только за фасады, но и за планировки, и смог лучше увязать их между собой. Но интересен он как пример «прорастания» новой архитектуры в городе: она опирается на лучшие образцы по соседству и становится улучшенной и развитой суммой идей, найденных в контексте.
Музейно-концертная функция
Завершена реконструкция домашней арены клуба Real Madrid CF, стадиона Сантьяго Бернабеу: теперь здесь проще проводить концерты и другие массовые мероприятия, а новый фасад согласован с пространством города.
Амфитеатр под луной
Подарок от бюро KIDZ к своему дню рождения – поп-ап павильон на территории кластера ЛенПолиграфМаш в Санкт-Петербурге. До конца лета здесь можно отдыхать в гамаке, возиться с мягким песком, наблюдать за огромным шаром с гелием и другими людьми.
Вибрация балконов
Школа в Шанхае по проекту австралийско-китайского бюро BAU рассчитана как на традиционную, так и на ориентированную на нужды конкретного ученика форму обучения.
Митьки в арбузе
В петербургском «Манеже» открылась выставка художников «Пушкинской-10» – не заметить ее невозможно благодаря яркому дизайну, которым занималась студия «Витрувий и сыновья». Тот случай, когда архитектура перетянула на себя одеяло и встала вровень с художественным высказыванием. Хотя казалось бы – подумаешь, контейнеры и горошек.
Архитектор в городе
Прошлись по современной Москве с проектом «Прогулки с архитектором» – от ЖК LUCKY до Можайского вала. Это долго и подробно, но интересно и познавательно. Рассказываем и показываем, гуляли 4 часа.
Ре:Креация – итоги конкурса, 2 часть
Во второй части рассказываем о самой многочисленной группе номинаций – «Объекты развлечений». В ней было представлено шесть номинаций: акватермальный и банный комплексы, многофункциональный центр, парк развлечений, рыбный рынок и этноархеологический парк.
Пресса: Город большого мифа и большой обиды
Иркутск: место победы почвеннической литературы над современной архитектурой. Иркутск — «великий город с областной судьбой», как сказал когда-то поэт Лев Озеров про Питер. И это высказывание, конечно, про трагедию, но еще и про обиду на судьбу. В ряду сибирских городов Иркутск впечатлил меня не тем, что он на порядок умней, сложней, глубже остальных — хотя это так,— а ощущением устойчивой вялотекущей неврастении.
Конкурс в Коммунарке: нюансы
Институт Генплана и группа «Самолет» провели семинар для будущих участников конкурса на концепцию района в АДЦ «Коммунарка». Выяснились некоторые детали, которые будут полезны будущим участникам. Рассказываем.
Переживание звука
Для музея звука Audeum в Сеуле Кэнго Кума создал архитектуру, которая обращается к природным мотивам и стимулирует все пять чувств человека.
Кредо уместности
Первая студия выпускного курса бакалавриата МАРШ, которую мы публикуем в этом году, размышляла территорией Ризоположенского монастыря в Суздале под грифом «уместность» и в рамках типологии ДК. После сноса в 1930-е годы позднего собора в монастыре осталось просторное «пустое место» и несколько руин. Показываем три работы – одна из них шагнула за стену монастыря.
Субурбию в центр
Архитектурная студия Grad предлагает адаптировать городскую жилую ячейку к типологии и комфорту индивидуального жилого дома. Наилучшая для этого технология, по мнению архитекторов, – модульная деревогибридная система.
ГУЗ-2024: большие идеи XX века
Публикуем выпускные работы бакалавров Государственного университета по землеустройству, выполненные на кафедре «Архитектура» под руководством Михаила Корси. Часть работ ориентирована на реального заказчика и в дальнейшем получит развитие и возможную реализацию. Обязательное условие этого года – подготовка макета.
Белый свод
Herzog & de Meuron превратили руину исторического дома в центре австрийского Брегенца в «стопку» функций: культурное пространство с баром, гостиница, квартира.
WAF 2024: полшага навстречу
Всемирный фестиваль архитектуры объявил шорт-листы всех номинаций. В списки попали два наших бюро с проектами для Саудовской Аравии и Португалии. Также в сербском проекте замечен российский фотограф& Коротко рассказываем обо всех.
Не снится нам берег Японский
Для того, чтобы исследовать возможности развития нового курорта на берегу Тихого океана, конкурс «РЕ:КРЕАЦИЯ» поделили на 15 (!) номинаций, от участников требовали не меньше 3 концепций, по одной в каждой номинации, и победителей тоже 15. Среди них и студенты, и известные молодые архитекторы. Показываем первые 4 номинации: отели и апартаменты разного класса.
Годы метро. Памяти Нины Алешиной
Сегодня, 17 июля, исполняется сто лет со дня рождения Нины Александровны Алешиной – пожалуй, ключевого архитектора московского метро второй половины XX века. За сорок лет она построила двадцать станций. Публикуем текст Александра Змеула, основанный на архивных материалах, в том числе рукописи самой Алешиной, с фотографиями Алексея Народицкого.
Мост без свойств
В Бордо открылся автомобильный и пешеходный мост по проекту OMA: половина его полотна – многофункциональное общественное пространство.
Три шоу
МАРШ опять показывает, как надо душевно и атмосферно обходиться с макетами и с материями: физическими от картона до металла – и смысловыми, от вопроса уместности в контексте до разнообразных ракурсов архитектурных философий.
Квеври наизнанку
Ресторан «Мараули» в Красноярске – еще одна попытка воссоздать атмосферу Грузии без использования стереотипных деталей. Архитекторы Archpoint прибегают к приему ракурса «изнутри», открывают кухню, используют тактильные материалы и иронию.
Городской лес
Парк «Прибрежный» в Набережных Челнах признан лучшим общественным местом Татарстана в 2023 году. Для огромного лесного массива бюро «Архитектурный десант» актуализировало старые и предложило новые функции – например, площадку для выгула собак и терренкуры, разработанные при участии кардиолога. Также у парка появился фирменный стиль.
Воспоминания о фотопленке
Филиал знаменитой шведской галереи Fotografiska открылся теперь и в Шанхае. Под выставочные пространства бюро AIM Architecture реконструировало старый склад, максимально сохранив жесткую, подлинную стилистику.