Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

author pht

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru
Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru
Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.


27 Июня 2013

author pht

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments

Статьи по теме: Александр Ложкин. Очерки о городской среде

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.

Технологии и материалы

Японские технологии на родине дымковской игрушки
В Кирове появился новый 15-этажный жилой дом, спроектированный московским архитектором Алексеем Ивановым. Для отделки фасада использовались японские панели KMEW, предназначенные специально для высотного строительства.
Переплетение и контраст
Два московских проекта, в которых архитекторы сочетают панели с разными фактурами из фиброцемента EQUITONE, добиваясь выразительности фасадов.
Вентиляционная створка Venta – современное решение...
Venta обеспечивает безопасное и быстрое проветривание помещений, не создавая сквозняков. Она идеально комбинируется с остекленными и глухими элементами большой площади, а гибкая интеграция системы в любой фасад объекта является отличным решением для архитекторов и проектировщиков.
«Тихий рассвет» – цвет года по версии AkzoNobel
Созданный по итогам масштабных исследований цветовых трендов, проводящихся экспертами со всего мира, этот цвет призван запечатлеть суть того, что делает нас более человечными на заре нового десятилетия.
Разреши себе творить
Бренд DULUX выпустил новую линейку инновационных красок «Легко обновить». В нее вошло всего три продукта, но с их помощью можно преобразить весь дом или квартиру самостоятельно и всего за несколько часов.
Архитекторы из Томска создали мультикомфорт на международном...
По итогам международного архитектурного конкурса «Мультикомфорт от Сен-Гобен» проект российских студентов был отмечен специальным призом. Россия участвует в мероприятии в 8-й раз, но награду получила впервые. Рассказываем, как команде из Томска удалось реализовать концепцию мультикомфортного жилья и чем важен этот конкурс.

Сейчас на главной

Предложение знака
Карен Сапричян предложил для штаб-квартиры РЖД, о планах строительства которой на территории Рижского грузового терминала стало известно весной текущего года, три небоскреба с буквами аббревиатуры компании.
Тучков буян: эксперты о главном парке Петербурга
Стартовал конкурс на концепцию парка «Тучков буян», а вместе с ним – страхи, сомнения и большие надежды. В рамках культурного форума архитекторы и чиновники разбирались, как подступиться к первому за долгие годы зеленому пространству, а мы приводим не самые очевидные мнения.
Пресса: «Зачем вам эти руины?»: что происходит со старыми советскими...
39 советским кинотеатрам Москвы приходится нелегко: один за другим их закрывают, перепродают, демонтируют. Все они вошли в программу реконструкции, которую осуществляет ADG Group, и скоро будут переделаны в «районные центры». Местные жители и историки архитектуры против. «Афиша Daily» разобралась в ситуации.
Третий масштаб
На сложном участке в Одинцовском округе Подмосковья «Студия 44» спроектировала вторую очередь гимназии им. Е.М. Примакова – школу с мощным демократическим пафосом и архитектурой в духе итальянского рационализма.
Музей на семи ветрах
В Шанхае на берегу реки Хуанпу построен музей Уэст-Банд. Авторы проекта – David Chipperfield Architects. Первые пять лет там будет показывать свои выставки Центр Помпиду.
Изгибы дюн
Комплекс апартаментов в Сестрорецке с криволинейными формами и выдающейся инфраструктурой, позволяющей охарактеризовать место как парк здоровья или дачу нового типа.
Отдых на Желтой реке
Бутик-отель Lost Villa шанхайской мастерской DAS Lab на границе Внутренней Монголии повторяет форму традиционного местного поселения.
Кирпич старый и новый
В центре Манчестера строится жилой квартал KAMPUS по проекту Mecanoo на 533 квартиры: жилье, кафе и магазины расположатся в новых корпусах и исторических складах из кирпича, а также в бетонной башне 1960-х годов.
Пресса: Где будет центр
Сейчас город — это прежде всего его центр, центром он опознается и остается в голове. Город будущего требует деконструкции центра настоящего. Вопрос: а будет ли у него другой центр?
Консоли над полем
Школьное здание по проекту BIG в пригороде Вашингтона составлено из пяти раскрывающихся как веер ярусов, облицованных белым глазурованным кирпичом.
Бегство из Вавилона
Заметки об инсталляции Александра Бродского для книг Анны Наринской – «Невавилонской библиотеке» в Центре толерантности.
«Вариации на тему»
Плавучие дома по проекту Attika Architekten на канале в центре Нидерландов получили фасады из фиброцементных панелей EQUITONE [natura].
Тонкая игра
Клубный дом в Большом Козихинском, – пример архитектурного разговора о методах и источниках стилизации, врастающей в современные тенденции. С ярким акцентом, вдохновленным работой Льва Бакста для «Дягилевских сезонов».
Профсоюзное движение
В Британии основан профсоюз архитекторов и всех других сотрудников архитектурных бюро, включая секретарей, менеджеров, техников.
Визит в вечную мерзлоту
Архитекторы Snøhetta представили проект посетительского центра The Arc при Всемирном хранилище семян и Мировом архиве на Шпицбергене.
Пресса: Гидроэлектробазилика
Знаменитый итальянский архитектор Ренцо Пьяно и команда фонда V-A-C, основанного бизнесменом Леонидом Михельсоном, рассказали о будущем, пожалуй, самого амбициозного культурного проекта последних лет — ГЭС-2.
Опыты для ржавого ожерелья
Вторая российская молодежная архитектурная биеннале в Казани была посвящена реконструкции промзон. 30 финалистов выполнили проекты для двух конкретных участков столицы Татарстана. Представляем проекты победителей.
Вырасти свой сад
Конгресс World Urban Parks, прошедший в Казани, получился больше про общественные места и энергичных людей, чем собственно про парки. Публикуем самое интересное и полезное из того, что удалось услышать и увидеть.
Велосипеды под холмами
Новая площадь по проекту COBE на кампусе Копенгагенского университета – это холмистый ландшафт, где есть стоянки для велосипедов, театр под открытым небом и «влажные биотопы».
Три корабля
Павильон Италии на Экспо-2020 в Дубае спроектировали архитекторы CRA-Carlo Ratti Associati, Italo Rota Building Office и matteogatto&associati.
Течение краски
В Медийном центре парка Зарядье открылась выставка четырех художников, рисующих города: Альваро Кастаньета, Томаса Шаллера, Сергея Чобана и Сергея Кузнецова. Впервые в Москве такого рода выставка сопровождается иммерсивной экспозицией.
Мозаика функций
Комплекс Agora по проекту Ropa & Associés в Меце на востоке Франции соединил в себе медиатеку, общественный центр и «цифровое» рабочее пространство.
Книги в саду
Бюро «А.Лен» и KCAP Architects&Planners спроектировали для Воронежа жилой комплекс, вдохновляясь Иваном Буниным и пейзажами средней полосы. Получилось современно и свежо.
Комиксы на фасаде
В бывшей мюнхенской промзоне открылось многофункциональное здание WERK12 по проекту MVRDV: сейчас оно вмещает рестораны, фитнес-клуб и офисы, но подходит и для любого другого использования.