Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

Александр Ложкин

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Александр Ложкин

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments
Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
Delabie идет в школу
Рассказываем о дизайнерских и инженерных разработках компании Delabie, которые могут быть полезны при обустройстве санузлов в детских учреждениях: блокировка кипятка, снижение расхода воды, самоочищение и многое другое.
Клинкерная брусчатка Penter: универсальное решение для...
Природная естественность – вот главная характеристика эстетических качеств клинкерной брусчатки Penter. Действительно, она изготавливается из глины без добавления искусственных красителей, а потому всегда органично смотрится в любом ландшафте. В сочетании с лаконичной традиционной формой это позволяют применять ее для самого широкого спектра средовых разработок – от классицизирующих до новаторских.
Долина Муми-троллей
Компания «Новые Горизонты» представила тематические площадки, созданные по мотивам знаменитых историй Туве Янссон и при участии законных правообладателей: голубая башня, палатка, бревно-тоннель и другие чудеса Муми-Долины.
Секреты городского пейзажа
В творчестве известного архитектора-неоклассика Михаила Филиппова мансардные окна VELUX используются практически во всех проектах, начиная с его собственной квартиры и мастерской и заканчивая монументальными ансамблями в центре Москвы и Тюмени. Об умном применении мансардных окон и их связи с силуэтом городских крыш мастер дал развернутый комментарий порталу archi.ru.
Золотисто-медное обрамление
Откосы окон и входные порталы, обрамленные панелями из алюминия Sevalcon, завершают и дополняют архитектурный образ клубного дома «Долгоруковская 25», построенного в неорусском стиле рядом с колокольней Николая Чудотворца.
Как защитить деревянную мебель в доме и на улице: разновидности...
Деревянные изделия ручной работы не выходят из моды, а потому деревянную мебель используют как в интерьерах, так и для оборудования уличных зон отдыха. В этой статье расскажем, как подобрать оптимальный защитный состав для деревянных изделий.
Русское высотное
Последние несколько лет в России отмечены новой волной интереса к высотному строительству, не просто высокоплотному, а именно башням. Об одной из них известно, что ее высота будет 703 м, что вновь претендует на европейский рекорд. Но дело, конечно, не только в высоте – происходит освоение нового формата: башен на стилобате, их уже достаточно много. Делаем попытку систематизировать самые новые из построенных небоскребов и актуальные проекты.
Чувство города
Бизнес-парк «Ростех-Сити» построен на Северо-Западе Москвы. Разновысотная застройка, облицованная затейливым клинкерным кирпичом разнообразных миксов Hagemeister, придаёт архитектурному ансамблю гуманный масштаб традиционного города.
Великолепный дизайн каждой детали – Graphisoft выпускает...
Обновления версии отвечают пожеланиям пользователей и обеспечивают значительные улучшения при проектировании, визуализации, создании документации и совместной работе в Archicad, BIMx и BIMcloud, что делает Archicad 25 версией, как никогда прежде ориентированной на пользователя
Стильная сантехника для новой жизни шедевра русского...
Реставрация памятника авангарда – ответственная и трудоемкая задача. Однако не меньший вызов представляет необходимость приспособить экспериментальный жилой дом конца 1920-х годов к современному использованию, сочетая актуальные требования к качеству жизни с лаконичной эстетикой раннего модернизма. В этом авторам проекта реставрации помогла сантехника немецкого бренда Duravit.
Кирпич Terca из Эстонии – доступная европейская эстетика
Эстонский кирпич соединяет в себе местные традиции и высокотехнологичное производство мирового уровня под маркой Wienerberger. Технические преимущества облицовочного кирпича Terca особенно ценны в нашем северном климате – благодаря им фасады не потеряют своих эстетических качеств, а постройки будут долговечными.
Прочные основы декора. Методы Hilti для крепления стеклофибробетона
Методы HILTI позволяют украшать фасад сложными объемными формами, в том числе карнизами, капителями, кронштейнами и узорными панелями из стеклофибробетона, отлично имитируя массивные элементы из натурального камня и штукатурки при сравнительно меньшем весе и стоимости.
Дайте ванной право быть главной!
Mix&Match – простой и понятный инструмент для создания «журнального» дизайна ванной комнаты. Воспользуйтесь концепцией от Cersanit с десятками комбинаций плитки и керамогранита разного формата, цвета и фактуры для трендовых интерьеров в разных стилях. Идеально подобранные миксы гармонично дополнят вашу идею и помогут сократить время на создание проекта.
Современная архитектура управления освещением
В понимании большинства людей управлять освещением – это включать, выключать свет и менять яркость светильников с помощью настенных выключателей или дистанционных пультов. Но управление освещением гораздо глубже и масштабнее, чем вы могли себе представить.
Чистота по-австрийски
Самоочищающаяся штукатурка на силиконовой основе Baumit StarTop – новое поколение штукатурок, сохраняющих фасады чистыми.
Кто самый зеленый
14 небоскребов из разных частей света, которые достраиваются или планируются к реализации: уже не такие высокие, но непременно энергоэффективные и поражающие воображение.
Сейчас на главной
Камертон озера
Новый жилой комплекс в Тюмени спроектирован при участии французских архитекторов, сочетает башню с таунхаусами и домиками на крыше, но прежде всего настроен на озеро, которое способно подарить ощущение загородной жизни.
В кольцах пандусов
Словенские архитекторы ENOTA и косовское бюро OUD+ Architects выиграли конкурс на проект спортивного центра в Приштине.
Градостроительные опыты
Этим летом Институт Генплана Москвы при поддержке Москомархитектуры провел стажировку-воркшоп для студентов и молодых архитекторов в новом расширенном формате. Задачей было предложить свежий взгляд на несколько территорий города, рассматриваемых сейчас специалистами института. Дипломами наградили четыре проекта, гран-при получил «самый запоминающийся».
Выставки больших надежд
В Strelka Press выпущено русскоязычное издание книги Ника Монтфорта «Будущее. Принципы и практики созидания». Публикуем отрывок о Всемирных выставках в Нью-Йорке 1939/40 и 1964 годов, где экспозиция General Motors «Футурама» представляла эффектную картину ближайшего будущего.
Длинный дом
Общественный центр по проекту бюро smartvoll должен вернуть оживление в сердце австрийской деревни Гросвайкердорф.
Архитектура СССР: измерение общее и личное
Новая книга Феликса Новикова «Образы советской архитектуры» представляет собой подборку из 247 зданий, построенных в СССР, которые автор считает ключевыми. Коллекция сопровождается цитатами из текстов Новикова и других исследователей, а также очерками истории трех периодов советской архитектуры, написанными в жанре эссе и сочетающими объективность с воспоминаниями, личный взглядом и предположениями.
От импрессионизма до фотореализма
В галерее Catacomba в Малом Власьевском переулке до 29 сентября открыта выставка рисунков студентов МАРХИ. Преподаватели отбирали неформальные креативные работы разных направлений. Публикуем несколько рисунков с выставки.
Контекст и детали
Финалистов премии Стерлинга-2021, британского «здания года», объединяет внимание к деталям и контексту – как и претендентов на награды RIBA за лучшие жилье и малый проект начинающего архитектора. Публикуем все три «коротких списка».
От ЗИМа до -изма
В Самаре 13 сентября торжественно, в сопровождении перформанса, спонсированного Сбербанком, была презентована общественности реставрация здания фабрики-кухни, нового филиала Третьяковской галереи. Вашему вниманию – репортаж о промежуточных, но уже вполне значительных, результатах реставрации памятника авангарда.
Печатные, но наполовину
В Техасе выставили на продажу дома, возведенные при помощи 3D-принтера. Приобрести высокотехнологичное жилище можно за 745 000 долларов.
Шкала времени Кумертау
Проект-победитель конкурса Малых городов: с помощью малых форм архитекторы рассказывают историю возникшего на буроугольном разрезе поселения, активируют центральную улицу и готовят почву для насыщенной социальной жизни.
Дерево живет и регулярно побеждает
Невзирая на вирусы и прочих короедов современная русская деревянная архитектура демонстрирует чудеса выживаемости. Определен шорт-лист премии АРХИWOOD – 12-й по счету. Куратор премии Николай Малинин представляет финалистов.
Buena vista
Проект частного дома в Подмосковье архитектор Роман Леонидов назвал Buena Vista, то есть хороший вид по-испански. И действительно, великолепный вид откроется не только из дома с бельведером, стоящего на возвышении, но и сама вилла на холме предназначена для созерцания из партера парка. В общем, буэна виста и бельведер, с какой стороны ни посмотреть.
Кирпичный текстиль
На фасадах офисного здания по проекту Make Architects в Солфорде – кирпичная кладка, имитирующая традиционные для этого города ткани.
Большая Астрахань live
Гибкое улучшение связности территорий, развитие полицентричности, улучшение качества жизни, экологичные инновации – все эти решения проекта-победителя конкурса на мастер-план Астраханской агломерации, разработанного консорциумом под руководством Института Генплана Москвы, основаны на синтезе профессиональных аналитических инструментов, позволяющих оценивать последствия решений в динамике, и общения с жителями города.
Архив архитектуры
В Музее архитектуры открылась выставка «Профессия – реставратор», первая из экспозиций, приуроченных к будущему юбилею. Нетрадиционная тема позволяет показать работу не самых заметных, но очень важных для музея людей – тех, кто восстанавливает предметы и готовит их к хранению и показу.
Вода для жизни
Пятый, а значит юбилейный по счету форум «Среда для жизни» прошел в Нижнем Новгороде сразу после юбилейных торжеств, посвященных 800-летию города, и стал, в сущности, частью празднования. В то же время среди показанных проектов лидировали решения, связанные с временно затопляемыми территориями, что можно признать одной из актуальных тенденций нашего времени.
Градсовет Петербурга 8.09.2021
Градсовет рассмотрел новый вариант перестройки станции метро «Фрунзенская»: проект от московских архитекторов, Единый диспетчерский центр и противоречивый традиционализм.
Медовая горка
Проект-победитель конкурса Малых городов для города Куртамыш: террасированный парк, который дает возможность по-новому проводить досуг
Традиции орнамента
На фасаде павильона для собраний по проекту OMA при синагоге на Уилшир-бульваре в Лос-Анджелесе – узор, вдохновленный оформлением ее исторического купола.
Кочевники и пряности
Два проекта павильона ресторана катарской кухни, который мог появиться в Экспофоруме: не отработанный в Петербурге формат временной архитектуры, способный пропустить в город более смелые решения.
Магистры ЯГТУ 2021: «Тени забытых предков»
Работы выпускников кафедры архитектуры Ярославского государственного технического университета: анализ сталинской архитектуры, возвращение к жизни города-призрака, актуализация советских гаражей и маршрут по исправительно-трудовому лагерю.
Домики в кронах
Свайные гостевые домики по проекту бюро aoe обеспечивают постояльцам близость к природе и уединение.
Дерево с удостоверением
Объявлены финалисты премии за постройки из сертифицированной древесины WAF 2021. Среди них: самое крупное CLT-здание в США, микро-библиотека в Индонезии, офисный комплекс в Сиднее и киоск в Гонконге.