Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

Александр Ложкин

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Александр Ложкин

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments
Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
Эффектная сантехника для энергоэффективного дома
Экодом в Чезене, совмещающий функции жилья и рабочей студии архитекторов Маргариты Потенте и Стефано Пирачини, стал первым в Италии примером «пассивного дома», встроенного в плотный фронт городской застройки; кроме того он – результат реконструкции. Интерьеры дома удачно дополняет сантехника Duravit.
Такие стеклянные «бабочки»
Важным элементом фасадного решения одного из самых известных
новых домов московского центра стало стекло Guardian:
зеркальные окна сочетаются с моллированными элементами, с помощью которых удалось реализовать смелую и красивую форму,
задуманную архитекторами.
Рассказываем, как реализована стеклянная пластика
дома на Малой Ордынке, 19.
На вкус и цвет: алюминий в московском метро
Алюминий практически вездесущ, а в современном метро просто незаменим. Он легок и хорошо держит форму, оттенки и варианты фактуры разнообразны: от стеклянисто-глянцевого до плотного матового. Вашему вниманию – обзор новых станций московского метро, в дизайне интерьеров которых использован окрашенный алюминий SEVALCON.
UP-GYM: интерактив для городской среды
Современное развитие комфортной городской среды требует современных решений.Новые подходы к организации уличного детского досуга при обустройстве дворовых территорий и общественных пространств, спортивных, образовательных и медицинских учреждений предложили чебоксарские специалисты.
Серьезный кирпичный разговор
В декабре в московском центре дизайна ARTPLAY прошла Кирпичная дискуссия с участием ведущих российских архитекторов – Сергея Скуратова, Натальи Сидоровой, Алексея Козыря, Михаила Бейлина и Ильсияр Тухватуллиной. Она завершила программу 1-го Кирпичного конкурса, организованного журналом
«Проект Балтия» и компанией АРХИТАЙЛ.
Цвет – это жизнь
Теория цвета и формы была важным учебным модулем в Баухаусе, где художники и архитекторы активно использовали теорию цвета Гёте и добились того, чтобы цвет стал неотъемлемой частью современной жизни. Шведы из Natural Colour Academy предложили палитру Color Trends 2020, собственную цветовую систему, которая задает цветовые стандарты для всех возможностей применения в новом десятилетии.
Расширить горизонты
Интерактивные игровые площадки, подключённые к интернету, и активити-парки компании «Новые Горизонты» как яркая часть городской среды.
Красное и черное
ЖК «Береговой» на береговой линии Москвы-реки, в престижном ЗАО, в историческом районе Филевский парк – часть Большого Сити, городской кластер, респектабельный образ которого создан с помощью облицовки клинкером Hagemeister
Ловушка для света
Новый Matelac Silver Crystalvision, стекло нейтрального оттенка с одной матовой и другой зеркальной стороной – удачное решение для современного минималистичного дизайна. Рассматриваем новый продукт в свете других предложений AGC для архитектуры интерьеров.
Праздничное освещение в большом городе
Каждый год с приближением праздников мы можем наблюдать, как преображаются привычные нам места: все стараются украсить пространство и создать праздничное настроение. Огромная роль при этом отводится праздничному освещению. Что это такое и каким образом создать праздничное освещение, мы разберем в этой статье.
Поверхность бархатная, характер нордический
Сочетая несочетаемое, Концерн Wienerberger разработал коллекцию инновационного кирпича Terca Klinker Nordic Line, модели которой названы в честь городов Северной Европы и намекают на скандинавскую архитектуру. Клинкер отличают бархатистые поверхности, прочность и эстетика при доступной цене.
Парк чудес. Сквозной лейтмотив клинкера
В подмосковной частной школе Wunderpark, которую называют российским Хогвартсом, авангардная архитектура проявила магические свойства материалов. Благородный клинкерный кирпич Hagemeister оттенил футуристичность бетона и стекла.
«Том Сойер Фест» возрождает красоту старинных зданий
Вот уже 5 лет в разных регионах России проходит уникальный фестиваль по сохранению архитектурного наследия «Том Сойер Фест». Волонтеры и неравнодушные спонсоры помогают спасти здания, которые долгие годы стояли без реставрации и разрушались. И это не просто старые дома – это наше уходящее достояние. Более 40 городов принимают участие в фестивале. В Нижнем Новгороде партнером «Том Сойер Фест» стала австрийская компания Baumit.
Сейчас на главной
Пресса: Паоло Солери и Arcosanti: как построить Бога
Паоло Солери учился у Фрэнка Ллойда Райта, в художественной коммуне «Талиесин-Вест», и его оттуда выгнали — вероятно, из-за конфликта с Ольгой Ивановной Райт, женой великого мастера. Видимо, логика отталкивания и притяжения привели к тому, что хотя утопия Солери не имеет ничего общего с идеями Райта, сам тип жизни коммуной он воспроизвел.
Возможности ограничений
МАРШ проводит весенний интенсив для архитекторов и кураторов выставок с практикой в реальных музеях. А здесь – его куратор Егор Ларичев объясняет, как полезны архитекторам и кураторам ограничения, и как их много для участников курса. Все, кто не испугается, присоединяйтесь.
Вокзал без границ
Автовокзал в литовском Вилкавишкисе по проекту архитекторов Balčytis Studija «приютил» росшие на его месте старые деревья.
Медная крыша
Архитекторы Sauerbruch Hutton надстроили панельное школьное здание времен ГДР в Берлине деревянной «мансардой» с медной обшивкой.
Архитектура без истории и без теории?
На днях стало известно о планах радикальной реогранизации НИИ теории и истории архитектуры и градостроительства (НИИТИАГ) – единственного исследовательского института страны с таким профилем. Сотрудников, по слухам, планируют сократить в 7-8 раз. Мы поговорили с Дмитрием Швидковским, Андреем Боковым, Елизаветой Лихачевой, Андреем Баталовым – о том, чем ценен Институт и почему его все же надо сохранить.
Отвоевать кусочек парка
Архитекторы MVRDV возведут 25-метровый зеленый «холм» в центре Лондона: как ответ на потерянный здесь в 1960-е уголок Гайд-парка и меняющуюся после пандемии функцию Оксфорд-стрит.
Спланированный вернакуляр
Концепция жилого района для Самары от датских архитекторов: 2000 квартир, ни одной повторяющейся секции и очень много зеленых и общественных пространств.
Здание в шляпе
В программе библиотеки города Тайнань на Тайване по проекту бюро Mecanoo и MAYU – архивы и исторические экспозиции, а также медиатека и «цифровая мастерская».
К лесу передом
Типовой каркасный дом быстрой сборки с тремя спальнями и детской в антресоли, черный снаружи и белый внутри, спроектирован как для общения с природой, так и между собой. Весь фокус – на открытую террасу. Функции уборки и ухода за участком намеренно минимизированы, – подчеркивают авторы.
Бетонный Мадрид
Новая серия фотографа Роберто Конте посвящена не самой известной исторической странице испанской архитектуры: мадридским зданиям в русле брутализма.
Когнитивная урбанистика
Фрагмент из книги Алексея Крашенникова «Когнитивные модели городской среды», посвященной общественным пространствам и наполняющей их социальной активности.
Миссия на воде
Плавучая церковь «Бытие» в Лондоне по проекту архитекторов Denizen Works предназначена для жителей переживающих реконструкцию районов на востоке Лондона.
Энергетическое семейство
Жилой комплекс Symphony 34 планируется построить в Савеловском районе Москвы. Он будет состоять из четырех разновысотных башен – от 36 до 54 этажей. Каждая имеет свой образ, но вместе все четыре собраны в единый архитектурный ансамбль, фрагмент нового высотного города за третьим транспортным кольцом.
Реновация городской среды: исторические прецеденты
Публикуем полный текст коллективной монографии, написанной в прошедшем 2020 году сотрудниками НИИТИАГ и посвященной теме, по-прежнему актуальной как для столицы, так и для всей страны – реновации городов. Тема рассмотрена в широкой исторической и географической перспективе: от градостроительной практики Екатерины II до творчества Ричарда Роджерса в его отношении к мегаполисам. Москва, НИИТИАГ, 2021. 333 страницы.
«Аппетит к современности»
В Париже закончена реконструкция исторической Товарной биржи по проекту Тадао Андо: этой весной там откроется музей современного искусства – произведений из коллекции Франсуа Пино.
Иркутск как Дрезден
Фрагмент из книги «Регенерация историко-архитектурной среды. Развитие исторических центров», посвященной возможности применения немецких методик сохранения исторической среды в российских городах.
Содержание крупнее формы
Музей художественного образования Хуамао близ Нинбо по проекту Алвару Сиза и Карлуша Каштанейра – это компактный темный объем с наполненным светом просторным интерьером.