Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.

27 Июня 2013

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
От концепции до реализации: технологии АЛБЕС в проекте...
Рассказываем об отделочных решениях в новом терминале международного аэропорта Камов в Томске, которые подчеркивают наследие выдающегося авиаконструктора Николая Камова и природную идентичность Томской области.
FAKRO: Решения для кровли, которые меняют пространство
Уже более 30 лет FAKRO предлагает решения, которые превращают темные чердаки и светлые, безопасные и стильные пространства мансард. В этой статье мы рассмотрим, как мансардные окна FAKRO используются в кровельных системах, и покажем примеры объектов, где такие окна стали ключевым элементом дизайна.
Проектирование доступной среды: 3 бесплатных способа...
Создание доступной среды для маломобильных групп населения – обязательная задача при проектировании объектов. Однако сложности с нормативными требованиями и отсутствие опыта могут стать серьезным препятствием. Как справиться с этими вызовами? Компания «Доступная страна» предлагает проектировщикам и дизайнерам целый ряд решений.
Эволюция стеклопакета: от прозрачности к интеллекту
Современные стеклопакеты не только защищают наши дома от внешней среды, но и играют центральную роль в энергоэффективности, акустическом комфорте и визуальном восприятии здания и пространства. Основные тренды рынка – смотрите в нашем обзоре.
Архитектурный стол и декоративная перегородка из...
Одним из элементов нового шоурума компании Славдом стали архитектурный стол и перегородка, выполненные из бриз-блоков Mesterra Cobogo. Конструкции одновременно выполняют функциональную роль и демонстрируют возможности материала.
​Технологии Rooflong: инновации в фальцевой кровле
Компания «КБ-Строй», занимающаяся производством и монтажом фальцевой кровли под брендом Rooflong, зарекомендовала себя как лидер на российском рынке строительных технологий. Специализируясь на промышленном фальце, компания предлагает уникальные решения для сложных архитектурных проектов, обеспечивая полный цикл работ – от проектирования до монтажа.
Архитектурные возможности формата: коллекции тротуарной...
В современном городском благоустройстве сочетание строгой геометрии и свободы нерегулярных форм – ключевой принцип дизайна. В сфере мощения для этой задачи хорошо подходит мелкоформатная тротуарная плитка – от классического прямоугольника до элементов с плавными линиями, она позволяет создавать уникальные композиции для самых разных локаций.
Полет архитектурной мысли: SIBALUX в строительстве аэропортов
На примере проектов четырех аэропортов рассматриваем применение алюминиевых и стальных композитных панелей SIBALUX, которые позволяют находить оптимальные решения для выразительной и функциональной архитектуры даже в сложных климатических условиях.
Архитектура промышленного комплекса: синергия технологий...
Самый западный регион России приобрел уникальное промышленное пространство. В нем расположилось крупнейшее на территории Евразии импортозамещающее производство компонентов для солнечной энергетики – с фотоэлектрической фасадной системой и «солнечной» тематикой в интерьере.
Текстура города: кирпичная облицовка на фасадах многоэтажных...
Все чаще архитекторы и застройщики выбирают для своих высотных жилых комплексов навесные фасадные системы в сочетании с кирпичной облицовкой. Показываем пять таких недавних проектов с использованием кирпича российского производителя BRAER.
Симфония света: стеклоблоки в современной архитектуре
Впервые в России трехэтажное здание спорткомплекса в премиальном ЖК Symphony 34 полностью построено из стеклоблоков. Смелый архитектурный эксперимент потребовал специальных исследований и уникальных инженерных решений. ГК ДИАТ совместно с МГСУ провела серию испытаний, создав научную базу для безопасного использования стеклоблоков в качестве облицовочных конструкций и заложив фундамент для будущих инновационных проектов.
Сияние праздника: как украсить загородный дом. Советы...
Украшение дома гирляндами – один из лучших способов создать сказочную атмосферу во время праздников, а продуманная дизайн-концепция позволит использовать праздничное освещение в течение всего года, будь то вечеринка или будничный летний вечер.
Тактильная революция: итальянский керамогранит выходит...
Итальянские производители представили керамогранит с инновационными поверхностями, воссоздающими текстуры натуральных материалов. «LUCIDO Бутик Итальянской Плитки» привез в Россию коллекции, позволяющие дизайнерам и архитекторам работать с новым уровнем тактильности и визуальной глубины.
Тротуарная плитка как элемент ландшафтного проектирования:...
Для архитекторов мощение – один из способов сформировать неповторимый образ пространства, акцентировать динамику или наоборот создать умиротворяющую атмосферу. Рассказываем об актуальных трендах в мощении городских пространств на примере проектов, реализованных совместно с компанией BRAER.
Инновационные технологии КНАУФ в строительстве областной...
В новом корпусе Московской областной детской больницы имени Леонида Рошаля в Красногорске реализован масштабный проект с применением специализированных перегородок КНАУФ. Особенностью проекта стало использование рекордного количества рентгенозащитных плит КНАУФ-Сейфборд, включая уникальные конструкции с десятислойным покрытием, что позволило создать безопасные условия для проведения высокотехнологичных медицинских исследований.
Дизайны дворовых пространств для новых ЖК: единство...
В компании «Новые Горизонты», выступающей на российском рынке одним из ведущих производителей дизайнерских и серийных детских игровых площадок, не только воплощают в жизнь самые необычные решения архитекторов, но и сами предлагают новаторские проекты. Смотрим подборку свежих решений для жилых комплексов и общественных зданий.
Невесомость как конструктив: минимализм в архитектуре...
С 2025 года компания РЕХАУ выводит на рынок новинку под брендом RESOLUT – алюминиевые светопрозрачные конструкции (СПК), демонстрирующие качественно новый подход к проектированию зданий, где технические характеристики напрямую влияют на эстетику и энергоэффективность архитектурных решений.
Сейчас на главной
Образ малой формы
Начинаем собирать коллекцию современных скамеек – с идеей, «месседжем», архитектурной составляющей. И, главное – либо уникальных, реализованных один раз, либо запущенных в серию, но обязательно по авторскому проекту. Из предложенных проектов редакция отберет лучшие, а из победителей этого мини-конкурса сделаем публикацию, покажем всем ваши скамейки.
А пока что...
Вино из одуванчиков
Работая над интерьером кафе в Казани, архитектурное бюро «Дюплекс» постаралось воссоздать настроение, присущее безмятежному летнему дню. Для этого авторы использовали не только теплую зеленую палитру и декор в виде растений, но и достаточно неожиданные текстуры камня и текстиля, а также световой дизайн.
Растворенный в джунглях
В проекте Canopy House Марсиу Коган и его Studio MK27 предложили человечный вариант модернистского по духу дома, сливающегося с буйной тропической природой на востоке Бразилии.
Миражи наших дней
Если вы читали книгу Даши Парамоновой «Грибы, мутанты и другие: архитектура эры Лужкова», то проект торгового центра в Казани покажется знакомым. Бюро Blank называет свой подход «миражом»: кирпичные фасады снесенного артиллерийского училища возвели заново и интегрировали в объем нового здания.
Парящая вершина
Центр продаж по проекту бюро Wutopia Lab в дельте Жемчужной реки напоминает о горных вершинах – как местных, тропической провинции Гуандун, так и тяньшаньских.
Лекарство и не только
В нижегородском баре «Травник» бюро INT2architecture создало атмосферу мастерской зельевара: пучки трав-ингредиентов свисают с потолка, штукатурка имитирует землебитные стены, а самая эффектная часть – потолок с кратерами, напоминающими гнездо птицы ремез.
Наедине с лесом
Архитектор Станислав Зыков спроектировал для небольшого лесного участка, свободного от деревьев, башню с бассейном на крыше: плавая в нем, можно рассматривать верхушки елей. Все наружные стены дома стеклянные и даже водосток находится внутри, чтобы гости могли лучше слышать шум дождя.
Любовь не горит
Последняя выставка петербургской Анненкирхе перед закрытием на реставрацию вспоминает все, что происходило в здании на протяжении трех столетий: от венчания Карла Брюллова до киносеансов Иосифа Бродского, рок-концерты и выставки экспериментального искусства, наконец – пожар, после которого приход расцвел с новой силой. Успейте запечатлеть образ одного из самых необычных мест Петербурга.
Путь в три шага
Бюро HENN и C.F. Møller выиграли конкурс на проект нового больничного комплекса Ганноверского медицинского института.
Архитектура впечатлений
Бюро Planet9 выпустило книгу «Архитектура впечатлений», посвященную значению экспозиционного дизайна в современном культурном пространстве. В ней собраны размышления о ключевых принципах выставочной архитектуры, реальные кейсы и закулисные истории масштабных проектов. Предлагаем познакомиться с фрагментом книги, где речь идет о нескольких биеннале – венецианских и уральской.
Дом хорошего самочувствия
Бюро Triptyque и Architects Office создали первый в Бразилии многоквартирный дом для здоровой жизни: их башня AGE360 в самом центре вмещает спортивные и спа-объекты.
Блеск дерзновенный
Изучаем «Новый взгляд», первую школу, построенную за последние 25 лет в Хамовниках. У здания три основные особенности: оно рассчитано на универсалии современного образования, обучение через общение и прочее; второе – фасады сочетают структурное моллированное стекло и металлизированно-поливную керамику, они дороги и технологичны. Третье – это школа «Садовых кварталов», последнее по времени приобретение знаменитого квартала Хамовников. И дорогое, и, по-своему, дерзкое приобретение: есть некий молодой задор в этом высказывании. Разбираемся, как устроена школа и где здесь контраст.
Перья на ветру
Павильон по проекту шанхайского бюро GN Architects, подчеркивая красоту пейзажа, служит для привлечения туристов на островок Чайшань в Восточно-Китайском море.
Поворот ядра
Остроумное и емкое пластическое решение – поворот каждого этажа на N градусов – дал ансамбль «танцующих» башен, подобных друг другу, но разных; простых, но сложных. Авторы тщательно продумали один узел и немало повозились с конструкцией колонн, все остальное «было просто». Да, еще стены ядра на каждом этаже развернули – для максимальной эффективности офисных пространств.
Зеленый и чистый
Водно-ландшафтный парк в Екатеринбурге, созданный компанией Urban Green для проведения фестиваля ландшафтного искусства «Атмофест», включает семь «зеленых» технологий – от посевных цветников до датчиков замера качества воздуха и очищающего воду биоплато.
Пресса: Сергей Чобан: «Город-миллионник — это шедевр, который...
Архитектор Сергей Чобан объясняет замысел фасада нового здания Третьяковки в Кадашах, рассказывает о дизайне выставки русских импрессионистов и излагает свое видение развития большого города: что в нем можно строить и сносить, а что нет.
Дом из весенней материи
За этим домом мы наблюдаем уже пару лет: вроде бы простой, не очень сложный, но как удачно вписался в микрорайонный контекст после развязок МСД. Здорово запоминается этот дом всем, кто хотя бы время о времени ездит по шоссе. На наш взгляд, тут Сергею Никешкину, миксуя популярные приемы и подходы архитектуры 2010-х, удалось простое, вроде бы, здание превратить в высказывание «на тему дома как такового». Разбираемся, как так вышло.
Что я несу?
До апреля в зале ожидания московского Северного речного вокзала можно посмотреть инсталляцию, посвященную истории грузоперевозок по Москве-реке. Используя эстетику контейнеров и кранов бюро .dpt создает скульптурный павильон, который заставляет по-новому взглянуть на пышные интерьеры вокзала, а также узнать, как менялась роль реки.
Слои и синергия
Концепция «Студии 44» для конкурса редевелопмента Ижевского оружейного завода основана на выявлении и сохранении всех исторических слоев главного корпуса, который получает функцию культурно-инновационного центра. «Программа» здания помогает соединить профессионалов из разных сфер, а эспланада, набережная Ижа и «заводской» сад – провоцировать дальнейшее изменение прилегающих территорий.
Выросший из своего окружения
Объявлены результаты конкурса по концепции Большого московского цирка, и теперь можно более полно показывать конкурсные проекты. Здесь – проект Маркс Инжиниринг, вызвавший наибольший интерес и одобрение у нашей аудитории.
Райский птичий лай
Вилла Casa Seriema, построенная в окрестностях Белу-Оризонти по проекту бюро Tetro, своими общественными пространствами обращена на горы, а частными комнатами – на густой лес.
Вода и ветер точат камень
По проекту бюро Asadov в районе Дубая, где сосредоточена инфраструктура для кино- и телепроизводства, будет построен жилой комплекс Arisha. Чтобы создать затененные пространства и интригующий силуэт, архитекторы выбрали воронкообразную композицию, а также заимствованные у природы пластические приемы – выветривания и осыпания. Пространства кровли, стилобата и подземного этажа расширяют возможности для досуга в контуре рукотворного «оазиса».
Цирк в Мневниках: сравнение разрезов
Показываем все шесть конкурсных проектов нового Большого цирка, перенесенного в Мневниковскую пойму. Как стало известно сегодня, победителем по итогам общественного голосования на «Активном гражданине» стал всё тот же проект, показанный нам, в качестве победившего, в январе. Но теперь можно посмотреть на разрезы, виды сверху... Некоторые проекты новый ракурс очень освежает.
Комментарии экспертов. Цирк
Объявлены результаты голосования: москвичи (29%) и дети (42%) проголосовали за первоначально победившее в конкурсе здание цирка в виде разноцветного шатра. Мы же собрали по разным изданиям комментарии экспертов архитектурно-строительной среды, включая авторов конкурсных проектов. Получилась внушительная подборка. Эксперты, в основном, приветствуют идею переноса в Мневники, далее – приветствуют обращение к общественному голосованию, и, наконец, кто-то отмечает уместность эксцентричной архитектуры победившего проекта для типологии цирка. Читайте мнения лучших людей отрасли.
Мосты и лестницы
Дом на берегу Волги в Саратовской области архитекторы бюро SNOU снабдили большим количеством террас, которые соединяются воздушными мостами – этот элемент присутствует также и в интерьере. Простым объемам и линейной компоновке противопоставлена скульптурная винтовая лестница, которая позволяет спуститься из спальни или кабинета в сад.
Воронка комикса
Эффективное не всегда должно быть сложным: PR-специалист Кристина Шилова рассказывает, как мини-комикс привлек внимание к архитектурному конкурсу и обеспечил рекордные охваты музею «Дом Китобоя». В коллажной истории спасенная после сноса калининградского Дома Советов панель рассказывает о своем путешествии – и собирает лайки.