Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

author pht

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.


27 Июня 2013

author pht

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments

Статьи по теме: Александр Ложкин. Очерки о городской среде

Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.

Технологии и материалы

Формула здоровья от Baumit Klima
Серия экологически чистых, антибактериальных строительных материалов Baumit Klima на известковой основе формирует здоровый микроклимат в доме, регулирует температуру и влажность, гарантирует чистоту и свежесть воздуха.
Свет для самой яркой звезды
Свет учебным классам и лабораториям павильона «Школа» центра «Сириус» обеспечивают мансардные окна VELUX, одновременно защищая помещения от южного солнца и участвуя в формировании архитектурного облика.
Как ковалась победа: вклад Борского стекольного завода
В эту знаменательную дату, мы хотим вспомнить подвиги героев тыла и фронта, руками которых ковалась Великая Победа над фашистским режимом.
Одним из таких выдающихся предприятий был Горьковский механизированный стеклозавод имени М. Горького на Моховых горах, известный в наши дни как Борский стекольный завод, старейшее предприятие стекольной отрасли и один из производственных комплексов AGC Group.
Wienerberger Brick Award 2020: финал переносится на осень
Завершающий этап премии Brick Award от концерна Wienerberger из-за пандемии перенесли на осень. Но уже сформирован шорт-лист. Рассказываем подробнее о премии и показываем некоторые проекты-финалисты.
Ремесленные традиции
Для бизнес-центра «Депо №1» компания «Славдом» поставляла кирпич Wienerberger и системы крепления Baut. Замысел авторов, поддержанный качественным материалами и исполнением, воплотился в здание, достойное исторической среды Петербурга.
Броненосец из титан-цинка
Новая станция метро в Торонто по проекту британских архитекторов Grimshaw получила необычную кровлю, покрытую титан-цинком RHEINZINK.
Грани света
Параметрическое моделирование помогло апарт-отелю в комплексе Grani не затенять окружающие постройки, а окна Velux – обеспечить светом разнообразные внутренние пространства. Другая их заслуга: деликатное дополнение реконструированных исторических корпусов комплекса.
Тренды Delabie: бесконтактная ГИГИЕНА
Бесконтактные сантехнические приборы Delabie позволяют сократить риск заражения в разы даже в период эпидемии, а разработчики компании предлагают целый ряд инноваций, позволяющих предотвратить размножение бактерий как на поверхностях, так и внутри сантехнического оборудования.
ТЭЦ, спорт и зеленая крыша
Архитекторы BIG объединили в одном сооружении для Копенгагена экологичный мусоросжигательный завод, ТЭЦ, горнолыжный склон – и зеленую крышу системы ZinCo.
Стекло для городского калейдоскопа
Современные технологии и классические традиции, строгий и даже торжественный ритм: «Искра-Парк» словно бы переносит нас в 1930-е. С одной поправкой – на объемный, крупного рельефа и зеркального стекла фасад южного корпуса; он возвращает в наши дни.
Дмитрий Самылин: российский «авторский» кирпич и...
Глава фирмы «КИРИЛЛ» рассказал archi.ru о кирпичном производстве в России, новых российских заводах кирпича и клинкера ручной формовки, о новых коллекциях, разработанных с учетом пожеланий архитекторов, а также пригласил на семинар по клинкеру в «Руине» Музея архитектуры.

Сейчас на главной

Гранёный
Скульптурный металлический кожух превратил обычную коробку придорожного ТРЦ в нечто большее – в здание, которое привлекает взгляды само со себе, своей формой, работая гипер-рамой для рекламного медиа-экрана.
Свободный центр
105-метровая жилая башня на 20 квартир по проекту Heatherwick Studio в Сингапуре обошлась без традиционного сервисного ядра: вместо него на каждом этаже – обширная жилая зона, выходящая на фасады балконами-раковинами с тропической зеленью.
Зигзаг над полем
Школьный спортзал, также играющий роль общественного центра для швейцарской деревни Ле-Во, спроектирован лозаннским бюро Localarchitecture.
Отстоять «Политехническую»
В Петербурге – новая волна градозащиты, ее поднял проект перестройки вестибюля станции метро «Политехническая». Мы расспросили архитекторов об этом частном случае и получили признания в любви к городу, советскому модернизму и зеленым площадям.
Пресса: Архитектура простыла в музыке
Новая филармония, которую открыли в 2015 году в парижском районе Ла-Виллет,— среди самых заметных произведений современной архитектуры во Франции. Но здание в итоге поссорило его создателей. Пять лет спустя автор проекта Жан Нувель и заказчик, руководство филармонии, обмениваются судебными исками на сотни миллионов евро. Рассказывает корреспондент “Ъ” во Франции Алексей Тарханов.
Автор-реконструктор
Дэвиду Чипперфильду поручена реновация здания Центрального телеграфа в Москве: в связи с этим вспомним, почему этот знаменитый британский архитектор считается мастером по работе с наследием, а также о «сложных случаях» в его практике.
Электрические колонны
Новый дом на Кутузовском по-своему интерпретирует как классицистический контекст места, так и присущий проспекту премиальный статус. В то же время он смел: таких колонн – стеклянных, светящихся в ночи трубок, в Москве еще не было. Пластические высказывание получилось сильным и бескомпромиссным, буквально на грани между декоративностью «Украины» и хай-теком Сити.
Пресса: Ар-деко. К юбилею выставки 1925 года в Париже
28 апреля 1925-го в Париже состоялось открытие «Международной выставки декоративного искусства и художественной промышленности». Это событие сыграло ключевую роль в развитии стиля ар-деко, самого яркого художественного направления межвоенной эпохи. И хотя сам термин появился много позже, в 1960-е, именно выставка в Париже подарила стилю его имя.
Архи-события: 25–31 мая
Несколько онлайн-лекций, новый экспресс-курс в МАРШ, конференция о пригородах на «Стрелке» и мастерская с Никитой и Андреем Асадовыми от проекта «Живые города».
Крыша на вырост
Хозяева смогут расширить свои «1/3 дома» по проекту бюро Rever & Drage на западе Норвегии, если их семья увеличится, а пока используют кровлю-навес как парковку, банкетный зал, мастерскую.
Из «муравейника» в «город-сад»
МАРШ запускает он-лайн-интенсив, посвященный экологически устойчивому развитию территорий. Об актуальности темы для российских регионов рассказывает куратор курса и наблюдатель ООН Ангелина Давыдова.
Бетон и пальмы
Новый корпус фонда Nubuke в Аккре, столице Ганы, по проекту бюро nav_s baerbel mueller и Юргена Штромайера.
Градсовет удаленно 19.05.2020
Жилой комплекс пополам с гостиницей, еще два варианта станции метро «Парк победы» и поглощение «Политехнической» – на третьем дистанционном градсовете Петербурга.
Простота для Новой Риги
Проект автомойки с кафе и террасой с видом на дальний лес, и «ритейл-офис» мебельных компаний с длинной и причудливой красной скамейкой.
Зеленый лабиринт на фасаде
Стены и кровля офисно-торгового комплекса Kö-Bogen II по проекту Кристофа Ингенхофена в Дюссельдорфе покрыты 8 километрами живой изгороди: это самый большой зеленый фасад Европы.
Параллельный мир
В частном подмосковном доме Parallel House архитектор Роман Леонидов создал выразительную скульптурную композицию из абсолютно простых форм – параллелепипедов, чье столкновение превратилось в захватывающий спектакль.
Зеркало для неба
Офисное здание cube berlin по проекту бюро 3XN рядом с центральным берлинским вокзалом получило зеркальный фасад-аттракцион, позволивший одновременно устроить открытые террасы для отдыха сотрудников.
Волнорез
В Истринском городском округе Подмосковья тандем бюро «Четвертое измерение» и «АРС-СТ» спроектировал спортивный комплекс – монообъем в виде скошенного параллелепипеда с острым, как у корабля, «носом»
Пресса: Как помойка станет парком. Григорий Ревзин о городе...
Подтверждая закон Ломоносова «сколько чего у одного тела отнимется, столько присовокупится к другому», превращение города в парк, ставшее главным трендом сегодняшнего урбан-дизайна, дополняется обратным трендом — превращением парка в город.
Илья Уткин: «Мы учились у Пиранези и Палладио»
О трех кварталах вокруг Кремля – Кадашевской слободе, Царевом саде и ЖК на Софийской набережной; о понимании города и храма, о творческой оттепели и десятилетии бескультурья; о сокровищах дедушкиной библиотеки – рассказал победитель бумажных конкурсов, лауреат Венецианской биеннале, архитектор-неоклассик Илья Уткин.
Фасад по солнцу
UNStudio реконструировало здание Hanwha Group в Сеуле в соответствии с требованиями энергоэффективности и комфорта, причем работа сотрудников Hanwha не прервалась даже на день.
Дом отшельника
Тема нынешней «Древолюции» – актуальнее не придумаешь. Участники проектировали скромный и легко реализуемый дом для уединения и наслаждения природой. Показываем 19 вдохновляющих работ, отобранных жюри.
Лестница в небо
Проект гостиницы в поселке Янтарный – пример новой типологии рекреационного комплекса, новый формат, объединивший гостиничную, деловую и культурную функции. И все это под лозунгом максимального единения с природой.
Граждане против Цумтора
В Лос-Анджелесе активисты провели конкурс проектов реконструкции музея LACMA, среди участников – Coop Himmelb(l)au и Barkow Leibinger. Это альтернатива «официальному» плану Петера Цумтора, который предусматривает уменьшение общей площади и снос четырех существующих корпусов.
Мыс доброй надежды
Показываем все семь проектов, участвовавших в закрытом конкурсе на создание концепции штаб-квартиры компании «Газпром нефть», а также приводим мнения экспертов.
Картинки на карантине
Как российские архитектурные бюро реагируют на карантин? Размышления о будущем, графика, юмор, хорошие фотографии. Собираем пазл из контента Instagram.
Не только военные песни
Один из проектов нынешнего конкурса благоустройства малых городов созвучен празднику 9 мая: его главный элемент – реконструкция парка, в котором ежегодно проходит фестиваль в честь автора известных песен военной тематики.
Городская лагуна
Архитекторы MVRDV встроили в «руины» городского торгового центра на Тайване общественное пространство The Spring с водоемами, детскими площадками, эстрадой и зеленью.
Белоснежные цилиндры
Арт-центр и парк Tank Shanghai по проекту пекинского бюро OPEN Architecture в Шанхае – редкий пример приспособления под новую функцию резервуаров для авиационного топлива.
Голодный город
Реконструкция Торжковского рынка от бюро RHIZOME: прилавки с фермерскими продуктами, фуд-холл и музей в интерьерах модернистского здания.
Пустота как драма
В Дубае закончено строительство комплекса The Opus, задуманного Захой Хадид еще в 2007 году. Главное в здании – криволинейный проем высотой в 8 этажей.
Благотворительная архитектура
Бюро Martlet Architects, за которым стоит молодая российская пара, с помощью архитектуры участвует в решении проблем стран третьего мира. Показываем школу и две клиники, построенные на краю света за счет благотворительных фондов и силами волонтеров.
Эко-административный комплекс
Zaha Hadid Architects выиграли в Шанхае конкурс на проект штаб-квартиры государственной Группы энергосбережения и охраны окружающей среды Китая. Комплекс должен стать образцовым эко-проектом, учитывающим также и последствия пандемии.
Назад в космос
Парк покорителей космоса на месте приземления Юрия Гагарина по концепции West 8 Адриана Гёзе делает Центр урбанистики экономического факультета МГУ под руководством Сергея Капкова.
Полосатое решение
Об интерьерах ТЦ «Багратионовский» и немного об истории строительства одного из примеров смешанных общественно-торговых прострнаств нового типа, в последнее время популярных в Москве.
Что посмотреть на выходных
Для тех кто планирует на майских поотдыхать – вот, можно сделать и это с пользой. Только что завершившийся цикл лекций Анны Броновицкой, прогулки с гидами по гугл-панорамам, знакомство с любимыми книгами архитекторов и еще пара хороших вариантов.
Башня-знак
Самое высокое деревянное здание в мире, 18-этажная башня Mjøstårnet на юге Норвегии, одновременно привлекает внимание к своему городу – Брумунндалу – и служит знаком возможностей дерева как строительного материала.
Остоженка: первая виртуальная
Две виртуальные экскурсии, с десяток лекций, интервью и круглых столов – подводим итоги выставки, посвященной 30-летию бюро и знаковому проекту реконструкции московского центра – району Остоженки. Выставка прошла полностью в «карантинном» он-лайн формате. Постарались собрать всё вместе.