Очерк 11. Регламенты в стране согласований: de ure и de facto

Александр Ложкин о трудной судьбе правового градорегулирования в России.

author pht

Автор текста:
Александр Ложкин

mainImg
zooming
Александр Ложкин. Фотография: business-class.su
Рис.1. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (устар.). Иллюстрация: Александр Ложкин
Итак, в 2004 году в России произошла маленькая, но шумная революция: несмотря на серьезное противодействие всех профессиональных архитектурных сообществ, включая Союз архитекторов России и Российскую академию архитектуры и строительных наук, был принят новый Градостроительный кодекс. Революцией я называю этот момент потому, что именно тогда de ure случился переход от формально господствовавшей до той поры «утопической»  модели градорегулирования  к правовой. De facto, впрочем, ничего во взаимоотношениях застройщиков и власти не поменялось, потому что на самом деле регулирование осуществлялось по «божественной» модели – через согласования в ручном режиме. Настоящая революция – тихая и никем не замеченная – случилась тремя годами позже, когда статья 48 Градостроительного кодекса, описывающая особенности архитектурно-строительного проектирования, была дополнена частью 16, гласившей: «Не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Эта норма вступила в действие с 1 января 2007 года и с этой поры любые согласования органами архитектуры архитектурных решений незаконны. Замечу, также, что с этой же даты стали незаконными и требования согласования с органами охраны памятников проектов нового строительства в зонах охраны, но это тема отдельного очерка. Пока же зафиксируем тот факт, что в России уже 5 лет, как не надо ходить за согласованиями к главному архитектору. De ure.

Как в такой ситуации регулировать качество городской среды? Авторы Градостроительного кодекса дали ответ: также, как во всем мире – через разработку и принятие градостроительных регламентов, которые бы описывали параметрические характеристики городской застройки – пределы, в рамках которых девелопер и проектировщик свободны в принятии своих решений, но за которые не могут выйти. Т.е., в правовом аспекте система градорегулирования в России теперь принципиально не отличается от той, что позволила Хансу Штиману провести реконструкцию Берлина в 1989-2010 годах (см. очерк 8). Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что в муниципальных образованиях должны быть приняты Правила землепользования и застройки, содержащие карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Регламенты, в свою очередь, содержат виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что означает переход к правовой модели градорегулирования для застройщика и проектировщика? 
Рис.2. Схема взаимодействия застройщика и городских властей при разработке проекта (совр.). Иллюстрация: Александр Ложкин

Система, которая действовала в советский период и до принятия Градостроительного кодекса 2004 года, предусматривала, что правообладатель земельного участка, желающий построить объект на своей земле (застройщик), обращался в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета, который выдавал разрешение на сбор исходных данных (технических условий на подключение к инженерным сетям и условий строительства от органов охраны наследия, санитарно-эпидемиологических, экологических и пр. служб). На основании этих данных, проекта детальной планировки, представленного застройщиком эскиза застройки и субъективного видения главного архитектора города, муниципальный орган выдавал застройщику Архитектурно-планировочное задание (АПЗ), в котором детально прописывались параметры будущего объекта. Проект согласовывался главным архитектором города, службами в области охраны наследия, экологии, санитарии, пожарной безопасности, автоинспекции и пр.; требовались многочисленные заключения типа «ландшафтно-визуального анализа воздействия объекта на историко-архитектурную среду». По усмотрению главного архитектора города проект  мог быть вынесен на обсуждение городского Градостроительного совета, в который входили архитекторы и чиновники. Разработанный рабочий проект представлялся на рассмотрение государственной строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, застройщику выдавалось разрешение на строительство.

Теперь эта схема стала нелегитимной. Как взаимодействие застройщика и муниципалитета выглядит сейчас согласно закону:
zooming
Рис. 3. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным

Правообладатель земельного участка (застройщик) обращается в орган архитектуры и градостроительства муниципалитета с просьбой выдать ему Градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), представляющий собой выписку ограничений строительства и реконструкции, установленных в документах  градостроительного зонирования, планировки территории и технических условиях.

В соответствии с градокодексом в ГПЗУ указываются:
  • границы земельного участка
  • границы зон действия публичных сервитутов
  • минимальные отступы от границ земельного участка
  • информация о градостроительном регламенте и всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка 
  • информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта (если регламента нет)
  • информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия
  • технические условия подключения к инженерным сетям
  • границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
  • информация о возможности или невозможности разделения участка на несколько земельных участков.
Всё! Больше в ГПЗУ ничего вписано быть не может, никакой отсебятины! Теоретически ГПЗУ должен разрабатываться в составе проектов межевания (и в этом случае обращаться в муниципалитет не надо), но сегодня, как правило, он составляется только после обращения застройщика. Разработанный проект представляется на рассмотрение архитектурно-строительной экспертизы и, после получения положительного заключения, в уполномоченный орган муниципалитета, который производит проверку соответствия проекта градостроительному плану земельного участка и выдает разрешение на строительство. Каких-либо процедур «согласования» проекта с главным архитектором, органами охраны наследия (если здание не является памятником) не предусмотрено.

Несмотря на фиксацию в Градостроительном кодексе, de facto правовая система градорегулирования в городах России так и не заработала. Муниципалитеты не умели и не желали качественно разрабатывать градостроительные регламенты, пытаясь всеми правдами и неправдами сохранить «божественную» модель согласований. Вот что пишет, например, в комментариях к предыдущему очерку Максим Смирнов:  «В Казани более-менее правовой механизм, имеются ПЗЗ и целый ряд постановлений исполкома (по крайней мере, соблюдаются формальные процедуры). Кстати, имеется специальное постановление, которое обязывает согласовывать эскизное предложение в ГлавАПУ». Очевидно, что в данном случае мы имеем не правовое регулирование, а его имитацию. Формально есть необходимый комплект юридических документов, включая ПЗЗ, но реальное управление осуществляется в ручном режиме – через согласование «эскизных предложений». Аналогичным образом когда-то поступили в Новосибирске, заменив согласования «регистрацией» проектов в ГлавАПУ  и договорившись с госэкспертизой, что она не будет принимать проект без такой «регистрации». После вмешательства прокуратуры эта практика была отменена.

Когда регулирование идет в ручном режиме, градостроительные регламенты только мешают. Поэтому в ПЗЗ большинства городов они прописаны максимально неконкретно, дабы не сдерживать фантазию проектировщика и согласователя. Я уже писал о том, что в «божественной» модели принципиальность и профессиональная позиция согласователя довольно легко преодолевается – деньгами, властным нажимом… и неконкретные, ничего не регулирующие регламенты не могут уже быть преградой на пути архитектурных решений, уродующих города и ухудшающих качество среды обитания горожан. Когда же согласования отменены не только de ure, но и de facto, как в Новосибирске, Перми и ряде других городов, отсутствие работоспособных регламентов приводит к конфликтам районного и городского масштабов.

Вот пример из Перми: в сложившемся микрорайоне 5-этажных домов возникает проект 17-этажной башни, резко меняющий условия жизни соседей. Естественно, начало работ сопровождается скандалом, демонстрациями жителей, перекрытием въезда на стройку и т.д. – люди не хотят, чтобы у них во дворе возник многоэтажный монстр, резко увеличивающий антропогенную нагрузку на территорию и все виды инфраструктуры.
zooming
Рис. 4. Проект многоэтажного жилого дома (с сайта застройщика). Иллюстрация предоставлена Александром Ложкиным
Рис.5. Скриншот с карты градостроительного зонирования Перми. Иллюстрация: pzz.perm.ru

Но если мы заглянем в Правила землепользования и застройки Перми, то увидим, что предельные параметры застройки для данной территориальной зоны не установлены, а среди множества видов разрешенного использования – «многоквартирные дома этажностью 4 этажа и выше». У застройщика ведь не ниже? Значит, ничего не нарушено, градостроительный регламент соблюден.
zooming
Рис.6. Проект здания гостиницы на ул. Ленина в Новосибирске, визуализация Новосибирского Союза архитекторов. Иллюстрация: news.ngs.ru

Скандал уже не районного, а городского значения случился в конце прошлого года в Новосибирске. Публике был представлен проект новой гостиницы в 100 метрах от  центральной площади города. Здание должно резко изменить облик центральной части города. Однако, выяснилось, что у застройщика всё в порядке. В регламентах для этой зоны установлена предельная высота зданий и сооружений 50 этажей, а у него вдвое ниже! Здесь, правда, ещё и зона регулирования застройки объектов культурного наследия и в ней, согласно регламентам, «предельная высота застройки определяется по результатам геометрического визуально-ландшафтного построения для сохранения визуального восприятия объекта культурного наследия». Но, во-первых, требование проведения таких экспертиз, как мы помним, незаконно, а, во-вторых, у застройщика положительное заключение по результатам визуально-ландшафтного анализа есть!

В комментариях к предыдущему очерку прозвучало, что правовая модель столь же неработоспособна, как и «утопическая» или «божественная». Соглашусь в том, что она неработоспособна, если соблюдение правовых норм лишь имитируется, а реальное взаимодействие участников градостроительной деятельности осуществляется совсем по другим схемам. Но, так или иначе, альтернатива праву одна – бесправие. И, рано или поздно, Россия все же станет подлинно правовым государством.

Как может осуществляться регулирование градостроительной деятельности при помощи регламентов в рамках действующего Градостроительного кодекса – в следующем очерке.


27 Июня 2013

author pht

Автор текста:

Александр Ложкин
comments powered by HyperComments
Очерк 5. Город как организм
О протестах против Афинской хартии, рейтинге городов и принципах нового урбанизма. Продолжаем публиковать серию «Очерков о городской среде» Александра Ложкина.
Технологии и материалы
FunderMax Compact Academy – новый стандарт обучения
Обучение и образование играют важную роль в жизни любого человека. Постоянное совершенствование личных и профессиональных навыков открывает перед человеком новые возможности и делает его востребованным в современном мире.
Максим Павлов: у нашей несущей системы большие перспективы...
Как «упаковать» вентоборудование, архитектурную подсветку, электрические кабели и многое другое в межфасадное эксплуатируемое пространство, не нарушив архитектуры фасада и уменьшив при этом стоимость здания. Рассказывает Максим Павлов, главный инженер компании «ОртОст-Фасад», ГИП по устройству конструкции внешней облицовки храма Вооруженных сил России.
Игра в шарик
Нестандартные оконные узлы Velux помогли воплотить необычный проект сферического детского сада в Подмосковье.
Тонкие и белые
Стальные ламели арены Match Point выполнены на высокотехнологичном производстве компании GRADAS.
Превращение мансарды
Для «Петровского квартала» бюро «Евгений Герасимов и партнеры» воспользовались окнами VELUX Cabrio, которые позволяют одним движением руки превратить мансарду в небольшую террасу.
Юбилей VitraHaus: 2010 – 2020
VitraHaus, который задумывался как шоу-рум для домашней коллекции Vitra, служит примером архитектурного разнообразия, отличающего кампус бренда в Вайле-на-Рейне.
Хрустальные колонны
Разбираемся в технических и технологических аспектах изготовления и монтажа стеклянных колонн дома «Кутузовский XII» – архитектурного решения, удивительного для прохожих, но во многом также и для профессионалов. Колонны можно мыть и менять лампочки.
Сейчас на главной
Ландшафт как мемориал
Бюро Snøhetta выиграло конкурс на проект президентской библиотеки Теодора Рузвельта рядом с национальным парком его имени в Северной Дакоте.
Третья гора
Выставочный центр традиционной китайской медицины по проекту Wutopia Lab на горе Лофушань недалеко от Гуанчжоу напоминает о принципах даосизма и древнем ландшафтном искусстве.
Радость познания
Проект «Зеленый сад» – первый этап на пути масштабных планировочных и архитектурных изменений, которые происходят в одном из ведущих частных учебных заведений России – Павловской гимназии под влиянием эволюции образовательной системы и благодаря активному участию сообщества педагогов и учеников гимназии.
Звезды для полковника
Сквер имени командира стрелковой дивизии Михаила Краснопивцева на микрорайонной окраине Калуги объединяет бронзовый памятник с современным благоустройством, нацеленным на развитие общественной жизни окрестностей.
Кристаллический ландшафт
На Тайване открылся концертный зал Тайбэйского центра музыки по проекту RUR Architecture: этот посвященный поп-музыке комплекс 11 лет назад был предметом крупного международного архитектурного конкурса.
На все времена
Сохранение наслоений разных периодов – одна из прогрессивных тенденций современной реставрации. Именно так, если говорить в целом, произошло обновление вокзала 1933 года в Иваново: на тридцатые, пятидесятые и восьмидесятые. Но довольно много добавилось и современного, так что реализованный проект правильнее называть реконструкцией.
Архитектура как инструмент обучения
Концепция благотворительной школы «Точка будущего» в Иркутске основана на новейших образовательных программах и предназначена, в числе прочего, для адаптации детей-сирот к самостоятельной жизни. Одной из составляющих обучения должна стать архитектура здания: его структура и разные типы связанных друг с другом пространств.
Радужный небосвод
В церкви блаженной Марии Реституты в Брно архитекторы Atelier Štěpán создали клеристорий из многоцветных окон, напоминающий о радуге как о символе завета человека с Богом.
Новое в Никола-Ленивце
В конце прошлой недели состоялся 15-й, юбилейный фестиваль «Архстояние», и территория арт-парка Никола-Ленивец пополнилась тремя новыми объектами. Рассказываем о них.
Внезапный вызов к доске
Королевский институт британских архитекторов (RIBA) представил программу развития «Путь вперед», предполагающий переаттестацию его членов каждые пять лет и изменения в программе сертифицированных им вузов в пользу технических дисциплин. Причины – итоги расследования катастрофического пожара в лондонской жилой башне Grenfell и «климатическая ЧС».
Журавлик
В нашем детстве все знали историю про девочку из Японии, которая болела неизлечимой лейкемией из-за ядерных бомбардировок, и загадала сложить много журавликов прежде чем умереть. Проектируя реконструкцию здания для детского хосписа – первого в Москве – IND architects положили в основу именно эту историю. А называется проект – Дом с маяком.
На красных холмах
Павильон центра молодежной культуры для самого большого экстрим-парка в России с интерактивным фасадом и переосмыслением эстетики стрит-арта.
Метро как по учебнику
В столице Катара Дохе строится с нуля метрополитен: готовы 37 станций, спроектированных по «дизайн-руководству», разработанному бюро UNStudio.
Первый выпуск Ре-школы: наследие Ельца
Дипломники школы Наринэ Тютчевой подготовили мастер-план развития Ельца, а также концепцию сохранения трех объектов культурного наследия, предлагая решения для сохранения слободской застройки, расселения ветхого жилья и восстановления городских связей.
Керамика в ракурсе
Изогнутые керамические пластинки на фасадах исследовательского института при барселонской больнице Сан-Пау – «двойного назначения»: снаружи это натуральная терракота, а в ракурсе видна разноцветная глазурь.
Пресса: Как изменится Небесный град. Григорий Ревзин о городе...
Рядом с реальным городом у нас на глазах вырос город виртуальный, и можно с большой уверенностью утверждать, что эта пара теперь просуществует неопределенно долго. Даже более определенно — эта пара и есть город будущего при любом варианте его развития.
Машина для эмоций
Новый небоскреб в деловом районе Дефанс – башня компании Saint-Gobain, по замыслу архитекторов Valode & Pistre, должна вызывать эмоции – своей сложной формой, висячими садами, переменчивым обликом фасада.
Звучание фасада
Инсталляция «Классная игра» художника Марины Звягинцевой превратила фасад школы на севере Москвы в клавиатуру рояля и переосмыслила место школьного здания в городской среде. Публикуем интервью Марины о ее методе работы с архитектурой.
«Подтянуть уровень города до уровня памятников»
Такова задача нового мастер-плана Суздаля, разработанного ДОМ.РФ совместно с КБ Стрелка в преддвериии тысячелетия города. Рассказываем, каким образом авторы предлагают трансформировать пространство «городского поселения», куда больше миллиона человек в год приезжает посмотреть на старый русский город.
Наедине с морем
Плавучий сборный отель Punta de Mar у испанского побережья Средиземного моря – образец туризма будущего. При реализации проекта важную роль сыграло стекло Guardian Glass.
Галерейный подход
Рассказываем о концепции Центральной районной больницы вместимостью 240 мест «Гинзбург архитектс», которая заняла 1 место на конкурсе Союза архитекторов и Минздрава.
Конструктор здоровья
Публикуем концепцию типовой больницы бюро UNK project, занявшую 2 место в конкурсе, проведенном Союзом архитекторов России при участии Минздрава.
Пресса: Найдите 9 отличий: ревизия конкурсов на метро
В Москве объявили результаты очередного — пятого — конкурса на архитектурный облик станций метро. Мы решили разобраться, что происходит с 9-ю концепциями-победителями уже прошедших конкурсов и почему реализации могут оказаться совсем на них не похожими.
«Скальпель» в сердце Сити
Новая офисная башня по проекту KPF в центре Лондона благодаря своему острому силуэту получила прозвище «Скальпель». Она стоит рядом с «Корнишоном» и «Теркой для сыра».
Пресса: Вини Маас: Петербургу нужно два мэра — для центра...
Знаменитый архитектор, один из самых смелых визионеров от урбанистики в мире, руководящий партнёр бюро MVRDV Вини Маас рассказал dp.ru о том, почему окраины в Петербурге важнее центра, как вернуть город в мировой контекст, есть ли смысл развивать в городе сельское хозяйство, а также о своём проекте для Охтинского мыса.
От гор к водам
В Шэньчжэне реализован проект OMA: офисная башня Prince Plaza c торговым центром в большом стилобате.
Градсовет удаленно 26.08.2020
Предварительное, «для ППТ», рассмотрение дома – близкого соседа «Дома у моря» и исторического особняка, вызвало много замечаний и пожелание доработки, в том числе с позиций охраны памятника и градостроительной ситуации. Хотя проект сам по себе скорее позволили.
Стиль больших крыш
Zaha Hadid Architects представили свой проект футбольного стадиона для древней столицы Китая – Сианя: строительство уже идет.
Пресса: «В старых дверях есть что-то необъяснимое и загадочное»....
В Музее Ахматовой в Фонтанном доме открылась выставка «Анна Ахматова. Михаил Булгаков. Пятое измерение» – тотальная инсталляция, дающая отличное представление о том, что такое архитектура выставок и зачем она нужна.
Вопросы к закону об архитектурной деятельности
Мария Элькина, Сергей Чобан и Олег Шапиро опубликовали письмо – фактически петицию – с призывом не принимать закон об архитектурной деятельности в нынешней редакции. Письмо призывают подписывать и отправлять на подпись коллегам.