Упростить, чтобы упразднить? Подготовленные в Градостроительный кодекс изменения, касающиеся вопросов территориального планирования, угрожают самому существованию градоустройства

Есть мнения, и есть логика. По поводу мнений можно дискутировать. В данной статье предъявлена только объективная логика, но эта логика либо прошла мимо сознания разработчиков законопроекта, либо их устраивает принцип «цель превыше всего». Сейчас уже не время разбираться в причинах незрелости профессионального сознания: стоит задача предъявить логику дела, называемого градоустройством, – логику дела, на разрушение которого направлен указанный законопроект.

Главные положения законопроекта в отношении генпланов таковы:

– основанием для подготовки генеральных планов становятся комплексные программы развития муниципальных образований – при их наличии (пункт 1 части 5 статьи 9 ГрК РФ в соответствии с законопроектом). Действующая редакция ГрК РФ определяет иначе: «подготовка генерального плана осуществляется … с учетом комплексных программ развития муниципальных образований …» (часть 3 статьи 24);

– генеральный план не будет содержать ни целей, ни задач, ни мероприятий: положения о территориальном планировании, содержащиеся в генеральном плане, в части целей и задач территориального планирования упраздняются (см. часть 5 статьи 23 действующей редакции ГрК РФ, где такие положения содержатся), а вместо этого вводится «положение» о территориальном планировании, в которое включаются только два пункта – основные характеристики объектов капитального строительства и параметры функциональных зон (часть 4 статьи 23 ГрК РФ в соответствии с законопроектом);

– планы реализации генеральных планов упраздняются (законопроектом предлагается признать утратившей силу статью 26 ГрК РФ). При этом реализация генерального плана осуществляется путем ряда действий (поименованных в части 15 статьи 9 ГрК РФ в соответствии с законопроектом), включая действия по созданию объектов капитального строительства, а такое создание осуществляется в соответствии с целевыми программами (при их наличии), в соответствии с иными нормативными правовыми актами либо соответствующими решениями (часть 16 статьи 9 ГрК РФ в соответствии с законопроектом).

Что означает предлагаемая конструкция и подразумеваемая ею технология подготовки и реализации генеральных планов? Какие последствия возникнут для практики территориального планирования в результате принятия нововведений законопроекта? Законопроектом предлагается утвердить ситуацию, когда в генеральном плане уже не будет ни целей, ни задач, ни мероприятий территориального планирования, не будет и программы реализации генплана. Видимо, предполагается, что цели, задачи и мероприятия будут обозначены в комплексных программах развития муниципальных образований. Но это – при их наличии, а наличие таких программ не является обязательным. Получается «развилка» – два случая.

Случай первый. Комплексная программа отсутствует, но есть генеральный план, в котором нет ни целей, ни задач, ни мероприятий. Лишенный целей, задач и мероприятий генеральный план может реализовываться в соответствии с целевыми программами, которые могут быть или не быть. Если же таких программ нет, то реализовывать генеральный план, лишенный целей, задач и мероприятий, можно будет посредством отдельных решений по отдельным, частным вопросам. В рассмотренном случае предлагаемая схема лишь номинально содержит ответ на вопрос о реализации генерального плана, а фактически разрушает саму возможность организовать такую реализацию.

Случай второй. Есть комплексная программа, и есть генеральный план, в котором нет ни целей, ни задач, ни мероприятий, (предположительно), содержащихся в комплексной программе, в соответствии с которой должен реализовываться генеральный план. «В соответствии» означает прямое следование программе: нет в программе соответствующей позиции – нет и оснований для реализации. Такая логика строится на ложном предположении о том, что в комплексной программе, не являющейся документом территориального планирования, еще до того, как будет осуществлено само территориальное планирование, можно сформулировать в полном и достаточном объеме все цели, задачи и мероприятия, связанные именно с территориальным планированием. То есть предполагается, что территориальное планирование вообще не содержит никаких специфических задач, которые не могли бы быть сформулированы без использования института территориального планирования. При такой схеме неизбежно
возникнут вопросы, связанные с реализацией генерального плана, ответы на которые не содержатся и не могут содержаться в комплексной программе. Тогда по причине необходимости выполнения требования «о соответствии» в программу придется вносить изменения, что неизбежно возникнет по результатам подготовки генерального плана. Спрашивается, зачем это делать, если можно не делать в ситуации, когда генеральный план подготавливался не «в соответствии» с программой, а «с учетом» программы, то есть так, как это предусмотрено действующей редакцией ГрК РФ?

Очевидно, что необходимость таких избыточных и неадекватных действий проистекает из ложных посылок законопроекта. Это равнозначно тому, что законопроект создает проблемы «на ровном месте» в ситуации, когда действующая редакция ГрК РФ не создает таких искусственных проблем и связанных с ними новых административных барьеров и препятствий на пути реального управления развитием территорий муниципальных образований.

Круг замкнулся – неизбежно следует вывод: предлагаемые законопроектом нововведения в отношении генпланов не упрощают, а усложняют регулирование, фактически же упраздняют его и разрушают саму возможность создания и развития эффективной системы территориального планирования в городах России. Генпланы без целей, без задач, без мероприятий и без плана реализации – это дезориентирующее послание в будущее: генпланы больше не нужны!

Материалы готовились к публикации до появления 23 июня текущего года на сайте Администрации Президента РФ заключения, согласно которому указанный законопроект нуждается в доработке.

Комментарии

Алексей Крашенинников, доктор архитектуры, руководитель кафедры градостроительства
МАрхИ

Выхолащивание генерального плана – очень опасная тенденция. «Территориальное планирование» без стратегических проработок – такое же упрощение в градостроительстве, как сведение архитектуры только к «рисованию фасадов». При этом так называемый «хозяйственный» подход в строительстве, отрицающий культурный контекст и профессиональный опыт, помогает быстро и без проблем растратить любое количество средств. Да, существует множество последователей подобных упрощений и спрямленных финансовых схем. Видимо, при этом сказывается недостаток гуманитарного образования и привычка к авторитарному стилю управления. Жаль, что в этом случае уместно говорить не об улучшении качества городской среды, градостроительной синергетике, а о снижении наукоемкости градостроительной продукции, угрозе для устойчивого развития урбанизированных территорий.

Элеонора Шевченко, кандидат архитектуры, заместитель директора НИИ архитектуры и градостроительства РААСН

Предложенная для обсуждения тема вызвала смешанные чувства, главными из которых были чувства досады и обиды за профессию. Но самое удивительное, это неожиданно возникшее ощущение «отмщения» за эту профессию. Собственно речь идет о проекте закона, в соответствии с которым вносятся поправки в законы, среди которых № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации» и № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Нас в большей степени волнуют поправки в № 190-ФЗ, а ведь поправка в № 122-ФЗ очень важна, так как, наконец, будет поставлена точка в «деле» о границе населенного пункта. Это важный шаг к легитимизации градостроительной и хозяйственной деятельности администраций всех уровней.

Логика действующего ГрК, в основе которой лежит упрощение процедуры разработки и согласования, сохранена. Именно эти доводы были главными аргументами для замены Градостроительного кодекса 1998 года новым кодексом, безумного количества согласований и обосновывающих документов. Таким образом, логика упрощения, поправками не ломается, а доводится до логического абсурда.

Мы уже 5 лет занимаемся фальсификацией градостроительства как вида деятельности и говорить о том, что «разработанные» за 2-5 месяцев картинки и безумно дорогие макеты «на тему генерального плана» на потеху власти предержащим, являются генеральными планами, язык не поворачивается.

Поправки, вносимые в ГрК, пытаются подстроить закон под действительность, весь трагизм которой – катастрофическая нехватка кадров, практическое полное отсутствие исходных топографических и иных материалов, без которых разработка генерального плана превращается в рисование компьютерных картинок. Но самое ужасное в этой ситуации - откровенная профанация сути генерального плана, объемного документа, на разработку которого по современным меркам, отводится максимум 7 месяцев, а исходные данные не предоставляются. Следует признать, что действующий кодекс, и без этих поправок, позволяет создавать подобие генерального плана. Главное, что бы он был, и, тем самым, сохранялось право администрации выполнять свои функции на вверенной им территории – продавать землю, размещать объекты капитального строительства, заниматься жилищным строительством и т.д. и т.п.

Не могу удержаться от маленькой ремарки. Ни в №190-ФЗ, ни в поправках к нему не озаботились таким наисложнейшим вопросом, как разработка генеральных планов исторических поселений, которых в России более 1000. Нет даже попытки, обратить внимание администраций и разработчиков на разницу в подходе к разработке генеральных планов для исторических поселений и просто поселений, зато указано на необходимость включения в генплан «планируемого размещения особо охраняемых природных территорий». Шокирует установка на «размещение». По всей вероятности, авторы поправок имели в виду выявление и установление границ территорий природного комплекса, обладающих уникальными свойствами и нуждающихся в сохранении, но написали «размещение», бывает.

В 2003 году я предлагала срочно провести аудит всех генеральных планов и определить поселения, для которых необходимо срочно их разработать, и те поселения, для которых достаточно осуществить актуализацию. Только такой подход позволил бы в кратчайшие сроки обеспечить генеральными планами практически все поселения и сэкономить, при этом, бюджетные средства.