Что дальше?

За бесстрастным названием – «документ территориального планирования» – кроется смена целой эпохи нашей градостроительной практики. «Генеральская» сущность генерального плана уступает место совершенно иным взаимоотношениям движущих сил городского развития. Основной вектор перемен – становление местного самоуправления в самом широком смысле этого слова. Особенности переходного периода в градоустройстве заключаются в поисках равнодействующей усилий общества и власти, бизнеса и хозяйствующих субъектов в процессе реализации социально-экономических и территориальных интересов. Опыт разработки главных градостроительных документов в новых условиях, процесс их реализации показывает первостепенную необходимость организации согласной работы всех активных участников устройства городской среды, важность отношений партнерства и взаимопонимания. Неизбежны сложности на этом пути, отступления и неравноправные компромиссы, борьба с собственными предрассудками и советскими стереотипами мышления, но результат в любом случае должен отвечать главному принципу: интересы конкретного человека – прежде всего.

При составлении генерального плана Самары была поставлена задача сотворить его «народным»: граждане Самары сами конструируют свое будущее, находят и пытаются разрешить насущные проблемы своего города. Рабочий материал был открыт для предложений собственников недвижимости, жителей районов, представителей органов власти, общественности. Многочисленные промежуточные обсуждения и публичные слушания, выступления в средствах массовой информации позволили сформировать отношение к генплану как к результату совместной работы специалистов и общества. Разумеется, не все пожелания были приняты (не слон-живописец), но разумные мысли и законные требования были учтены. При этом необходимо отметить ведущий лейтмотив народного участия – веру в исчерпывающий характер генплана, его всесилие и законченность.

Несмотря на разъяснительную работу, многие добровольные участники разработки документа так и не уяснили для себя, что генплан не является документом прямого действия, что только в соединении с правилами землепользования и проектами планировки он приобретает созидательную силу. Инерция авторитарного архитекторского подхода к городской среде как к предмету ваяния и зодчества глубоко укоренилась в сознании не только «простых» людей, но и многих профессионалов-проектировщиков и чиновников. Отсюда и своеобразное отношение к плану реализации, и иллюзорная уверенность в том, что, имея власть, можно «откорректировать» генплан – просто перекрасить основной чертеж, подставить нужные цифры под благим предлогом...

Современный документ территориального планирования не является ни формой отчета перед вышестоящей инстанцией в иерархии власти, ни предметом местной печали, если вдруг что-то не реализуется. Само понятие – реализация генплана – приобретает иное звучание. Генеральный план по-крупному фиксирует существующее пространственное положение городского социума и меру его притязаний на будущее. Это сухой, прагматичный «договор» общества с территорией, после «подписания» которого любые изменения возможны, но только при бесспорных доказательствах и при свидетелях. Поэтому и форма городского управления неизбежно должна перестраиваться. За последние два десятилетия произошла эволюция методов градостроительного управления: от жесткого администрирования – к началу становления демократических принципов, от навязывания «сверху» планировочных решений – к открытому публичному обсуждению вариантов развития территории.

В начальной стадии (окончание 1980-х – начало 1990-х) действует инерция принципов административно-командного управления, используется накопленный градостроительный багаж для продолжения застройки микрорайонов и кварталов. Еще продолжается разработка новой планировочной документации; монополия на распоряжение земельными участками еще позволяет координировать процесс застройки города, централизованно развивать инфраструктуру. Но уже заметно ослабление общественной значимости градостроительства в традиционном понимании общественного – как деятельности, направленной на достижение важных для большинства граждан целей. Единый городской заказчик вытесняется множеством частных фирм. Быстро происходит возвышение отдельных новоявленных застройщиков, имевших возможность положить в основу своего бизнеса советскую материальную базу и (или) наладивших «дружеские» отношения с администраторами городского и регионального уровня. Эта категория в первую очередь получает выгодные участки для строительства, минимальные технические условия на подключение к городским сетям, облегченный путь согласования проектов и т.п. (Несмотря на негативный оттенок данной выше характеристики, необходимо отдать должное энергии и упорству предпринимателей, заполнивших опустевшую нишу государственного строительства).

Становится очевидным сращивание интересов субъектов управляющих и субъектов строительного бизнеса отнюдь не только на почве общественных нужд. Сила созданного ранее государственного механизма управления используется все в большей степени для преуспевания фигурантов, допущенных к большим возможностям игры без проигрыша. На этом этапе закладываются основы строительно-финансовых пирамид, крах которых породит в будущем «обманутых дольщиков» и др.

Профессиональная роль органов градостроительного управления выхолащивается, сводится к более или менее пристойному обслуживанию дележа участков, ценность которых определена в других структурах. Соответственно и профессиональные кадры становятся помехой. Происходит замена «неприсоединившихся» главных архитекторов городов и других ведущих специалистов на послушных, но необразованных в градостроительстве людей.

К моменту принятия в 2004 году нового Градкодекса падение уровня градостроительной культуры общества достигает низших пределов, за которыми повисает угроза хаоса и неразберихи.

Системный кризис в то время охватил все сферы градостроительной деятельности. Отсутствуют или безнадежно устарели документы территориального планирования федерального, регионального и местного уровней. Проекты планировки, разработанные в советское время, либо исчерпаны, либо уже не отвечают изменившимся потребностям и территориальным интересам. Архитектурно-строительное проектирование, зачастую лишенное планировочного смысла, «забивает» пространство территориальных резервов и особых зон. Качество строительства вызывает все больше опасений из-за поспешно принимаемых новых технологий, низкой квалификации персонала, ослабления ведомственного и государственного надзора. Превратно понимаемое межевание территории, или, скорее, отсутствие такового, тормозит создание полноценного института собственников жилья. Как следствие – «совковые» жилконторы, отвратительная эксплуатация жилого фонда, особенно массовых серий пятидесяти-двадцатилетней давности.

Насколько соответствует деятельность современного муниципалитета решению основных задач пространственного развития города? Прежде всего, необходимо отметить, что территориальное планирование по-прежнему остается сферой обслуживания интересов строительства, т.е. понимается только часть смысла этой деятельности. Не случайно распространена оговорка «генеральный план застройки города». Отсюда и место ответственного градостроителя (главного архитектора) в иерархии городских управленцев – это подчиненность заместителю мэра по строительству в лучшем случае, а чаще – руководителю какого-либо органа по делам строительства или городского имущества. Местная бюрократия безошибочно оценивает истинное положение функционеров, поэтому даже при хороших взаимоотношениях градостроителя с мэром чрезвычайно трудно провести грамотные решения, ибо строительно-финансовое лобби по определению оказывается сильнее. Но здесь есть и другая сторона проблемы: а насколько образованным в градостроительстве является главный архитектор города? Способен ли он занять ведущую позицию в управлении пространственным развитием территории? Острая нехватка кадров планировщиков плюс урезанность их прав при принятии городских решений серьезно тормозит реализацию новой градостроительной политики.

Несмотря на то, что вот уже десятилетие разрабатываются современные правила землепользования и застройки, пятилетие внедряется новый Градостроительный кодекс, практика управления пространственным развитием города остается на уровне девяностых годов: неоправданно жесткое администрирование, пренебрежение территориальными интересами горожан, непрофессионализм решений и т.п. Вместе с тем, все в большей степени становится очевидной и несостоятельность подобных подходов к развитию городской среды. Невозможно «протащить» волюнтаристские решения по развитию территории, обремененной частной собственностью на землю или строения. Попытки извратить проведение публичных слушаний в пользу инвесторов заканчиваются судебными исками и громкими скандалами. Используя неосведомленность большинства граждан в вопросах градостроительства, администраторы производят подмену понятий общественных нужд, манипулируют категориями генпланов и правил застройки, но в итоге (и это происходит все чаще) все интриги разбиваются об устойчивые коренные положения нового законодательства. В ряде регионов распоряжение городскими землями, на которые не разграничена собственность, осуществляется правительствами субъектов федерации, что вообще искажает смысл местного самоуправления и вносит дополнительную сумятицу.

Таким образом, можно отметить противоречивость и несогласованность движущих сил переходного периода. Но можно и утверждать, что за последние двадцать лет произошел необратимый процесс демократизации. Авторитарные методы управления вытесняются творческой инициативой огромного количества свободных агентов градостроительной деятельности, требованиями открытости принимаемых решений и соблюдения прав на достойную среду обитания.

Именно сейчас необходима решительная реформа механизма управления пространственным развитием, прежде всего – на уровне муниципалитета. Требуется взвешенный подход к определению пропорций различных методов управления: в каких ситуациях должен быть жесткий, авторитарный диктат «градостроительной» коммунальной власти, строго определенный публичным регламентом, а где запрещен или ограничен доступ в частные интересы; в каких ситуациях возможен путь саморазвития и самоуправления локальных территорий. Задача реформы – установить меру профессионального властвования, не ущемляющую разумные частные интересы и обеспечивающей выполнение общих задач развития города.

По нашему убеждению, возвращается на другом уровне истинный смысл средового подхода в градостроительстве. Должен быть преодолен драматичный технологический разрыв в едином процессе конструирования городской среды – от научных исследований до управленческой деятельности. Очевидна необходимость разработки и примерной модели органа градостроительства нового типа для различных муниципальных образований, способного обеспечить не только процесс реализации генерального плана, но и в целом вести непрерывный анализ пространственного развития города.