Три кита. Новации в градостроительной деятельности Москвы

Новый Градостроительный кодекс РФ был принят в конце 2004 года. Тогда в столице действовало около полутора десятка законов, регулировавших градостроительную деятельность, и шла подготовка Градостроительного кодекса Москвы. Казалось бы, наличие столь богатого опыта правового регулирования крупнейшего мегаполиса должно было найти свое отражение в нормах федерального законодательства, а, следовательно – облегчить переход к выполнению требований нового Градкодекса. Однако этого не случилось. Новый разительно отличается от предшествовавшего, в контексте которого формировалось московское градостроительное законодательство. В его основу были положены нормы, характерные для стабильных в социально-экономическом отношении стран, со сформировавшимися земельноимущественными отношениями и правосознанием населения, являющимися индикаторами зрелого гражданского общества. Последнее особенно важно, поскольку связано с принципиальным отличием понятийной системы нового кодекса от той, которая сложилась в практике советской градостроительной школы.

В традиционной технологии градостроительного планирования и проектирования «от общего к частному» роль документа и его непосредственная правоприменимость зависели, в первую очередь, от масштаба рассматриваемой территории и связанной с этим детализации утверждаемых решений. В Москве Генеральный план закреплял наиболее агрегированные решения для крупных территорий. Его последовательно детализировали градостроительные планы административных округов и (или) отраслевые и территориальные схемы. Их, в свою очередь, – градостроительные планы районов города, проекты планировки и (или) градостроительные обоснования размещения, реконструкции объектов. Назначение и вытекающее из него использование любого участка территории определялось только по завершении всей технологической цепочки.

Генеральный план – документ территориального планирования Москвы как субъекта Российской Федерации. Его основные задачи – установить назначение и параметры развития функциональных зон города, то есть спланировать перспективное использование территории и установить зоны размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения – тех объектов, размещение которых относится к компетенции органов государственной власти. Речь идет об объектах социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, жилищном фонде, предоставляемом установленным категориям нуждающихся, и иных объектах федеральных городских программ.

Градостроительным кодексом города Москвы в составе Генерального плана предусмотрено также разделение города на территории реорганизации и зоны сохранения сложившейся планировки и застройки. В зонах сохранения органы власти могут размещать соответствующие объекты только на резервных участках, выявленных в ходе межевания по фактическому использованию. Именно эти зоны и запланированные в них мероприятия и являются основным предметом договоренности органов власти с жителями и правообладателями на публичных слушаниях по проекту Генерального плана. Кроме того, в Генеральном плане указываются зоны с особыми условиями использования территории. Таким образом, Генеральный план – документ, адресованный, в первую очередь, органам государственной власти.

Документом градостроительного зонирования, обладающим равной Генплану юридической силой, но адресованным непосредственно правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства, являются Правила землепользования и застройки. С учетом Генерального плана и иной действующей документации градостроительного проектирования они разделяют город на территориальные зоны и устанавливают для любого земельного участка градостроительный регламент, в том числе: перечень разрешенных к строительству или реконструкции объектов и предельные параметры такого строительства, реконструкции. Исключение составляют только земельные участки, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон, участки, занятые поверхностными водами, участки в пределах территорий линейных объектов, территорий общего пользования, территорий объектов культурного наследия.

После утверждения Правил землепользования и застройки правообладателю земельного участка для того, чтобы приступить к архитектурно-строительному проектированию, не нужно заказывать разработку или ждать результатов разработки детализирующей Генеральный план документации. Достаточно получить градостроительный план земельного участка – справку о том, что разрешено Правилами на данном земельном участке. Его наличие позволяет передать разработанный архитектурно-строительный проект на экспертизу. Положительное заключение экспертизы и соответствие проекта градостроительному плану земельного участка служит основанием для выдачи разрешения на строительство, а соответствие постройки градостроительному плану земельного участка позволяет сдать объект в эксплуатацию. По сути, градостроительный план земельного участка, завершающий цепочку градостроительного проектирования, является ключом ко всей градостроительной деятельности.

Таким образом, появление Правил землепользования и застройки существенно упрощает процедуру получения разрешения на то, «что можно», и существенно усложняет процедуру изменения того, «что можно». Причем, не только для юридических и физических лиц, но и для органов власти и государственных организаций, являющихся правообладателями земельных участков или формирующих земельные участки из неразделенных государственных земель для передачи их на конкурсной основе или для бюджетного строительства.

И Генеральный план, и Правила землепользования и застройки – документы «городского согласия». Но установленный законодательством способ подготовки Генерального плана вполне традиционен: обосновывающие материалы – проектные предложения – согласования и государственная экспертиза проекта – публичные слушания. Для Правил землепользования и застройки предусмотрен комиссионный способ подготовки – их подготовку ведет специально созданная комиссия, и они не проходят государственную экспертизу. Это отличие подчеркивает тот факт, что Правила возникают не «изнутри» градостроительной деятельности, а на стыке градостроительного и иных видов права. Думаю, что неформально реализовать это условие можно будет еще не скоро.

Для того чтобы воспользоваться возможностями, предоставляемыми Правилами землепользования и застройки, нужно иметь прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки. Формирование земельных участков обеспечивает документация по планировке, в том числе проекты планировки и проекты межевания территории. С появлением Правил землепользования и застройки эти виды работ (особенно проекты межевания) становятся самыми массовыми. И проекты планировки, и проекты межевания, которые могут разрабатываться как в составе проектов планировки, так и в качестве самостоятельных документов, проходят согласование, публичные слушания и подлежат утверждению правительством Москвы. Но, опять-таки, имеют разных адресатов.

Правообладателю объекта капитального строительства для формирования земельного участка под этот объект достаточно заказать или инициировать разработку проекта межевания. В проекте межевания, разрабатываемом на территорию не менее квартала или его планировочно обособленной части, с учетом требований градостроительных нормативов, Правил и фактического использования земли будут обозначены границы участков для размещения и эксплуатации всех находящихся здесь зданий и сооружений, территорий общего пользования, а возможно, и выявленные резервные участки. При необходимости будут указаны части территорий, нуждающиеся в установлении публичных сервитутов, и, что не менее важно, – рассчитаны минимальные и максимальные размеры земельных участков. Эти расчеты окажутся нужными правообладателю в случае, если площадь земельного участка в установленных проектом межевания границах в силу сложившейся планировочной ситуации окажется меньше минимальной по нормативам. Градостроительное законодательство в этом случае позволяет правообладателю претендовать на отклонение от предельных параметров строительства, реконструкции, установленных Правилами землепользования и застройки.

Органам исполнительной власти для того, чтобы разместить в запланированных Генеральным планом зонах соответствующие объекты капитального строительства, сформировать земельные участки для предоставления их на конкурсной основе, установить границы не подлежащих отчуждению из собственности города территорий общего пользования, необходима разработка проектов планировки с проектами межевания в их составе.

Проект планировки – основная документация органов исполнительной власти. Проекты планировки концентрируются на установлении границ территорий общего пользования и территорий (земельных участков) размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения, что позволяет существенно сузить базовый состав этого вида документации, приблизив его к столь популярному в Москве, но не предусмотренному законодательством градостроительному обоснованию размещения объектов. Сложившийся в московской практике стереотип проекта планировки как предельно детального и комплексного вида документации, весьма не простого в разработке и согласовании, в этой связи может рассматриваться только как частный случай расширенного состава базового документа.

Действительно, при наличии Правил землепользования и застройки нет необходимости устанавливать в проекте планировки границы и назначение земельных участков правообладателей, равно как не нужно обосновывать изменение границ зон с особыми условиями использования территории.

Нормы и правила градостроительного проектирования в городе Москве одинаково обращены к органам власти и правообладателям земельных участков. Для органов власти они устанавливают необходимый состав и условия доступности объектов социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, озелененных территорий общего пользования, размещение которых относится к предмету социальных гарантий при планировании развития и планировке территорий. Для правообладателей – необходимый состав придомовых территорий, учитываемый при межевании и архитектурно-строительном проектировании.

Для разделения установленных Генеральным планом крупных функциональных зон на объекты последующей разработки проектов планировки и проектов межевания московским Градостроительным кодексом предусмотрена разработка территориальных схем.

И, наконец, еще одна новация градостроительного законодательства – утверждение правительством Москвы Плана реализации Генерального плана. Этот нормативный акт должен заменить множество разрозненных распорядительных документов единым инвестиционно-обоснованным перечнем объектов реализации Генерального плана, начиная с разработки территориальных и отраслевых схем и заканчивая объектами строительства и реконструкции. Появление такого единого и единственного перечня объектов, актуализируемого путем внесения изменений в исходное постановление Правительства Москвы по ежегодным результатам мониторинга, создает возможность сделать процедуру реализации Генерального плана «прозрачной» и реально контролируемой.