Градостроительные реформы

Сегодняшние российские реалии требуют нового подхода к градостроительной деятельности. О ситуации в градостроительстве, о задачах, стоящих перед профессиональным сообществом рассказывает Александр Аркадьевич Высоковский, председатель совета Союза архитекторов России по градостроительству и территориальному планированию, генеральный директор некоммерческого фонда «Градостроительные реформы».

– Вы много лет занимаетесь вопросами градостроительства, а в совет пришли не так давно. Как это получилось?

– К работе в Союзе архитекторов России я подключился меньше года назад. До этого я в Союзе не работал – не находилось единомышленников. Меня пригласил Президент САР Андрей Владимирович Боков, а он и новая команда, пришедшая в Союз, – это единомышленники, которые озабочены созданием новых технологий управления и проектирования. Они понимают, как важно, чтобы Россия была включена в мировой процесс не только формально, но и содержательно, чтобы мы равнялись на лучшие образцы градостроительной теории и практики. Поэтому я сразу откликнулся на его приглашение и приступил к работе в совете по территориальному планированию и градостроительству.

– Что сейчас происходит с градостроительством в России?

– Для того, чтобы понять, что происходит в градостроительстве, можно сравнить эту сферу с архитектурной практикой. На сломе советской идеологии архитектурный цех не только не сдал свои позиции, а напротив, заметно окреп и развился. Появилось много новых имен и замечательных работ. Суть проста – архитектура вписалась в рынок. Большинство архитекторов работают на частного заказчика, и чтобы быть востребованными, они обязаны идти в ногу со временем. Конечно, недостатков и здесь много, но в целом, архитектурный процесс не прерывался. А в градостроительстве прервалась связь времен. Сама профессия почти перестала существовать. В наследство от советских времен нам досталась система, где отсутствовали такие понятия, как частная собственность на землю, институты недвижимости, низовое самоуправление, бюджетный процесс, и многое другое. Градостроительные решения были подчинены интересам государственной власти и принимались в полном соответствии с принципами административно-командного управления. Для рыночной экономики такая система, разумеется, была непригодна, и градостроительная деятельность на какое-то время вообще выпала из сферы государственных интересов, бюджетное финансирование практически отсутствовало. Многие специалисты были вынуждены уйти из профессии. Когда в самом конце 2004 года появился новый Градостроительный кодекс РФ, по сути, он вернул градостроительную деятельность в государство. Ситуация начала существенно меняться. Адаптация градостроительной деятельности к рынку, проторенная Градкодексом, стала приносить плоды. Благодаря этому закону вновь появился заказ на градостроительные работы. Все больше городских властей и профессионалов начинают входить во вкус новых идей и новых технологий регулирования, и, соответственно, появляется спрос на профессионалов градостроителей. Теперь настала пора следующего этапа развития – повышение качества градостроительных решений, что невозможно сделать без обновления профессионального цеха.

– И все же, какие-то проблемы существуют?

– Проблем много, и общих, и частных. На мой взгляд, самая большая проблема заключается в том, что у нас до сих пор отсутствует обучение профессии градостроителя. Градостроителями работают архитекторы, строители, экономисты, географы. Отсутствие градостроительного образования чревато не только нехваткой специалистов с необходимыми умениями и компетенциями. Ситуация опасна тем, что вне образовательного процесса не может формироваться и новое мировоззрение, без которого невозможно существенное повышение качества градостроительных решений. К главным проблемам также можно отнести практически полное исчезновение актуальных исследований и научных разработок. В сочетании с отсутствием муниципальной статистики это привело к тому, что система управления не имеет прочной базы для принятия решений. Прекратились фундаментальные исследования, и, как следствие, нет базы для разработки подзаконных актов и научно-методической литературы, которые обеспечивают квалифицированную профессиональную деятельность всей отрасли. Нехватает инструкций и рекомендаций по разработке генеральных планов и других документов в сфере территориального планирования, правил землепользования и застройки и много другого. Другая существенная проблема – отсутствие финансирования градостроительной науки, образования на федеральном уровне. По-видимому, в высших эшелонах государственной власти нет понимания того, что низкое качество среды обитания, в том числе, страшные пробки на улицах крупных городов, напрямую связано с кризисной ситуацией в градостроительной профессии – с отсутствием нужного количества профессионалов и низкой эффективностью принимаемых решений. Проблемы возникли и в связи с законом № 94. Из-за плохо организованных процедур, путем простого демпинга цен выигрывают фирмы без опыта, без специалистов, вообще плохо представляющие себе суть градостроительных документов. Последствия этого весьма тяжелы – деньги исчезают, документов нет или они сделаны так плохо, что ими нельзя пользоваться. Список проблем можно продолжить, но мне кажется и этого достаточно, чтобы понять, что градостроительная сфера еще очень далека от совершенства.

– Со стороны профессионалов слышится много претензий к нынешнему Градостроительному кодексу. А что думаете вы?

– У Градостроительного кодекса много критиков. Наиболее радикально настроенные специалисты выступают если не за его отмену, то, по крайней мере, за коренную переработку. Я с этим не согласен. Я неоднократно говорил, что Градостроительный кодекс появился на свет как дитя войны, а не любви, и нуждается в корректировках. Поэтому обсуждать и вносить изменения в Кодекс надо постоянно, в рабочем режиме. Другое дело, что целый ряд претензий к Градостроительному кодексу связан с расхождениями в идеологии и теории. Если профессионал – разработчик или управленец, знает и ценит только градостроительство «советского толка», то, естественно, весь Кодекс будет неправильным. Как говорится, «сядешь не в тот поезд – дальше все станции не те». Иногда это связано с непониманием и отсутствием знаний и компетенций, иногда с амбициями и особыми интересами, а в ряде случаев, с неточностями и ошибками других законов, в «сопряженных» сферах деятельности, которые не позволяют регулировать эффективно градостроительную практику.

– Как вы относитесь к нововведению Градостроительного кодекса – публичным слушаниям?

– На мой взгляд, это важнейшая часть новой субъектно-ориентированной технологии градостроительной деятельности, обеспечивающей значительно более высокую эффективность и социальную справедливость принимаемых решений. Я считаю, что все люди и группы, в отношении которых принимаются решения, должны иметь право голоса, чтобы обозначить свою позицию и отстаивать свои интересы. Если принятое решение противоречит их интересам, они имеют возможность обратиться в суд с жалобой на процедуру или неправильный учет их мнения на публичных слушаниях. Я участвую в публичных слушаниях со стороны городских администраций с 1998 года, когда мы разрабатывали первые правила землепользования и застройки для Казани. Мне очень нравится, что теперь мои коллеги начали проводить публичные слушания в Москве и весьма заинтересованы в их результатах.

– В советское время существовали градостроительные нормативы. А что с ними сейчас?

– Давайте сначала уточним понятие «градостроительный норматив». Сегодня норматив – это некий вид публичного договора между властью и обществом. Государственная власть субъекта РФ или органы местного самоуправления, устанавливая норматив, должны взять на себя соответствующие обязательства, будь то количество мест в детских садах или чистой воды, поступающей в водопровод в сутки, или парковочных мест на улицах города. Именно поэтому нормативные показатели не могут устанавливаться на федеральном уровне, поскольку, во-первых, правительство РФ не может вмешиваться в полномочия субъектов РФ, а, во-вторых, оно не может гарантировать выполнение нормативов в стране в целом из-за колоссального разнообразия природных, климатических и человеческих ресурсов на их территориях. Недавно на заседании совета мы обсуждали очередное предложение опытного градостроителя из Омска на эту же тему, с той лишь разницей, что федеральные нормативы преимущественно предписывались федеральным объектам и территориям. Мнения членов совета поделились пополам. Любопытно, что разъяснения специалистов, защищающих эту идею, показали, что речь идет об ином. В частности, прозвучало мнение, что федеральные нормативы нужны потому, что местные специалисты по разным причинам не могут сами разработать региональные и местные нормативы и будут руководствоваться уже готовыми. Согласно другому мнению, федеральный уровень должен обеспечить не нормативные показатели, а принципы устойчивого формирования среды обитания, с чем трудно не согласиться. Члены совета, выступающие против введения нормативов на федеральном уровне, привели очень весомые аргументы, о которых я говорил выше. Поэтому было решено, что пока логическая конструкция Градостроительного кодекса – с нормативами только на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления, в этом вопросе должна быть сохранена без изменений.

– Как тогда должны определяться нормативы для каждого субъекта федерации?

– Нормативы должны стать результатом разработки документов стратегического и территориального планирования (генеральных планов), когда оцениваются ресурсы и определяются источники финансирования. Именно в этом и состоит суть планирования. Если, к примеру, местные власти собираются в перспективе добиться расхода воды из расчета 150 литров в сутки на человека, то это означает, что нужно просчитать необходимые источники водоснабжения, спроектировать и оценить затраты на инфраструктуру (насосные станции, очистные сооружения, коммуникации), определить источники финансирования, просчитать потребность в земельных участках и наконец, оценить потенциальный рынок потребителей этой воды, достаточный для того, чтобы оплатить эти затраты и текущие эксплуатационные расходы. Если все сходится, то местная администрация может закрепить результаты территориального планирования в виде принятия данного норматива, а если нет, то надо заложить на перспективу меньший объем потребления. Вот это и называется «расчет норматива в ходе разработки документа территориального планирования». «Советская» логика предполагала прямо противоположный ход мысли. Нормативы определялись, исходя из умозрительной идеи «сколько надо, чтобы было хорошо», и практически никогда не исполнялись. Тем не менее, эти показатели перемножались на планируемую численность населения, а затем рассчитанные объемы превращались путем «рисования» в инфраструктуру и объекты. И никто не знал, будут ли выполнены эти проекты и надо ли их выполнять вообще.

– В чем, по-вашему, причина неприятия частью профессионального сообщества новых правил игры?

– Суть в том, что многие проектировщики не умеют работать в новых условиях. Генеральные планы нужно не просто рисовать. Планирование пространственного развития требует оценки ресурсов, отношений разных групп населения, выявления субъектов развития. Появилась необходимость готовить документы правового, градостроительного зонирования, которых раньше вообще не было. Кроме того, современный градостроитель должен уметь проводить публичные слушания и еще много чего делать. Другими словами, изменился весь инструментарий градостроителя, многие этого не понимают или не принимают.

– Что делать с образованием? Может стоить перенять зарубежный опыт в этой области?

– Профессиональная подготовка, переподготовка и образование – наши главные ориентиры. Сегодня основная проблема градостроительного образования – это отсутствие теории (у нас в этой области давным-давно никто не работает), преподавателей, учебно-методической литературы и т.д. Сейчас наметились первые улучшения. Под руководством профессора Крашенинникова разработан Федеральный государственный образовательный стандарт 3-го поколения для подготовки магистров градостроительства. На факультете государственного управления Академии народного хозяйства Вячеслав Глазычев создал кафедру территориального планирования, на которой мы с коллегами заняты разработкой учебных курсов в рамках новых подходов и технологий управления. Есть и другие места, например, в Самарском государственном архитектурностроительном университете профессор кафедры градостроительства Юрий Михайлович Корягин тоже развивает это направление. Копировать западный опыт в чистом виде не удастся – у нас совершенно иное законодательство и жизнь другая. Думаю, процесс будет идти параллельно – мы будем перенимать лучшие западные образцы и развивать российскую школу градоустройства.

– В чем вы видите главную задачу возглавляемого вами совета?

– Мы собрали дееспособный совет, в котором есть представители всех групп и идеологий, академики РААСН, практики и ученые. Примерно 40% его состава – градостроители из регионов. Нашу главную задачу я вижу в развитии профессионального мировоззрения, в становлении и укреплении нового профессионального сообщества. Мы готовы к диалогу, и как руководитель совета я буду стараться проводить линию, ориентированную на современные технологии социального, экономического и пространственного развития. Среда российских городов требует срочного обновления, поскольку процессы, запущенные рынком, пока плохо регулируются. Инвестиции в строительство далеко не всегда приносят очевидную пользу городским сообществам, не улучшают состояние городской среды. Поэтому второй нашей задачей является создание образцов «хорошей практики», их выявление, поддержка, обсуждение и распространение. Меньше чем за год существования нашего совета благодаря продуктивной работе координатора совета Д.М. Наринского мы провели две масштабные конференции, экспертизу генерального плана и ПЗЗ Москвы, подготовили несколько записок для Министерства регионального развития, совместно с РААСН участвовали в организации работы над схемой территориального планирования РФ. Сейчас мы готовим предложения по организации СРО нового типа и связанной с этим квалификации сертифицированного планировщика-градостроителя. У нас есть планы организовать новый конкурс градостроительных работ в рамках фестиваля «Зодчество». Совет только разворачивает свою работу. Мы очень надеемся, что нас поддержат все заинтересованные профессионалы – планировщики, экологи, географы, социологи, историки и управленцы, и мы сумеем пробудить интерес к нашей профессии и вернуть ей былой престиж.