Степени защиты. Охранное законодательство в Санкт-Петербурге прежде и теперь

Основная сложность, с которой приходится сталкиваться – уникальность каждой конкретной ситуации. Само по себе понятие памятника, объекта культурного наследия подразумевает его уникальность. А значит, сформулировать общие требования для всех объектов крайне затруднительно. Не говоря уже о том, что одно дело – охранять несколько сохранившихся исторических зданий на весь город (ситуация, типичная для Европы после Второй мировой войны), и совсем другое – если охраняется весь исторический центр города, как в Санкт-Петербурге. В то же время некие общие «правила игры» необходимы, поскольку именно они определяют возможности для современного развития исторических городов и, в конечном счете, их привлекательность для жизни и бизнеса.

В конце XIX – начале ХХ века Санкт-Петербург переживал очередной строительный бум. Уничтожались старые дома, на их месте возникали новые, построенные в стиле «модерн», который казался «диким» современникам. Возводятся доходные дома, хозяева которых стремятся получить как можно большую площадь по минимальной цене. Фасады оформляются в соответствии со вкусами заказчика, которые порой оставляют желать лучшего… Во многом ситуация повторяет ту, которую мы можем наблюдать сегодня. Именно в такой атмосфере среди архитекторов, художников и других просвещенных горожан складывалось сознание ценности исчезающего наследия.

Возглавил движение за сохранение старого Петербурга художник А.Н. Бенуа. Он и его коллеги-единомышленники изучали памятники старины, писали статьи, призывали бережно относиться к старинным зданиям, причем внимание акцентировали не столько на отдельных зданиях, сколько на общем облике Санкт-Петербурга.  Благодаря усилиям общественного движения возникло осознание необходимости четкого законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры. В 1912 году появился законопроект «Положения об охране древностей». Однако обсуждение законопроекта затянулось, и он так и не был принят.

После революции культурное наследие страны, и Петрограда-Ленинграда в том числе, стало полем идеологической борьбы. Некоторые представители советской власти считали, что национальную культуру надо сохранять, приспосабливая ее к потребностям современной жизни. Однако многие были убеждены в том, что любая дореволюционная культура должна быть уничтожена, чтобы освободить место для новой. Однако, к счастью для Ленинграда, столицу большевики практически сразу перенесли в Москву. Тем самым исторический центр города был сохранен от тех радикальных перестроек, которым подвергся центр Москвы.

Есть интересная легенда, связанная с принятием в 1935 году Генерального плана Ленинграда. Говорят, что архитекторы, ссылаясь на близость к Ленинграду финской границы, предложили новое строительство перенести на юг, как бы отгородившись историческим центром от возможного вторжения финнов. Так это или нет, но безусловно то, что на уровне Генерального плана на территории Ленинграда всегда новое строительство выносилось за рамки исторически сложившихся районов.

В том же 1935 году произошло еще одно важнейшее событие в формировании и развитии охранного законодательства в Санкт-Петербурге: был утвержден список ленинградских памятников, состоящих под охраной государства.

Особенное отношение к историческому центру города сложилось у ленинградцев во время блокады Ленинграда. Старинные здания обрели новую актуальность для жителей осажденного города. Именно во время блокады, в ноябре 1943, в структуре Городского управления по делам архитектуры была создана Государственная инспекция по охране памятников (ГИОП) вместо отдела, существовавшего при Комитете по делам искусств. Данный орган впоследствии несколько раз менял название, пока в 1997 году не получил актуальное и по сей день: Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП).

Развитие представлений об историко-культурном наследии тем временем вышло на новый уровень. Стало понятно, что в Ленинграде ценны не только общепризнанные памятники, но городское пространство исторического центра в целом. В силу различных историко-экономических причин исторический центр Ленинграда оказался как бы законсервированным на весь ХХ век – век наиболее радикальных перестроек многих европейских и русских городов. А значит, охранять было необходимо не только отдельные здания, а всю городскую среду. В 1969 году была принята первая объединенная охранная зона Ленинграда. Ее особенность заключается в том, что любое здание, находящееся на территории такой зоны, является объектом градостроительной охраны вне зависимости от наличия статуса памятника. Таким образом сохраняется архитектурная ткань города, чего невозможно добиться при охране памятников по отдельности. Наличие охранной зоны подразумевает и определенную буферную зону, или зону регулирования застройки, где новое строительство значительно ограничено, прежде всего, по высоте и по оформлению фасада.

Следующая редакция закона с новыми границами охранной зоны вышла в 1988 году. Специалисты под руководством Б.В. Николащенко создали уникальную по масштабности территорию объединенной охранной зоны Ленинграда. А в 1990 году исторический центр Ленинграда был взят под охрану ЮНЕСКО.

Рассказ об истории охранного законодательства был бы неполным, если не упомянуть еще один документ – принятый в 2004 году Временный высотный регламент Санкт-Петербурга. Ограничение нового строительства по высоте играло важную роль в истории города (запрет на возведение зданий выше конька Зимнего дворца, за исключением храмов, помог сформировать столь гармоничный архитектурный ансамбль). И в XXI веке, с появлением новейших технологий, учитывая стремление инвесторов выжать максимум из каждого квадратного метра, такой закон был просто необходим.

Итак, на конец 2004 года казалось, что исторический центр Петербурга, помимо Федерального закона об объектах культурного наследия, надежно защищен Решением Исполкома об объединенной охранной зоне, Высотным регламентом 2004 года и Конвенцией о сохранении всемирного культурного и природного наследия. С юридической точки зрения, казалось бы, сложно представить более благоприятную ситуацию. Однако дальше начались любопытные трансформации законов.

Диалектика переходного периода

В 2005-2008 годах Санкт-Петербург захлестнул новый строительный бум.  Город столкнулся с финансовыми потоками, которые сложно было представить в 80-х годах. И тогда обнаружилось, что при всей значимости Объединенной охранной зоны Решение Ленгорисполкома от 1988 года имеет серьезные недостатки. Основной из них – наличие так называемых лакун на территории Объединенной охранной зоны. Лакуны – это участки, на которые не распространяются требования режимов охранной зоны. Большинство из них возникло на месте домов, разбомбленных в блокаду и не восстановленных после войны. Повсеместной стала застройка лакун, причем с нарушением ограничений по высоте, материалам, декору фасадов и т.д.

Кроме того, инвесторами была найдена фактически беспроигрышная схема легализации нового строительства в центре. Исторический дом признается аварийным (что в принципе несложно, так как дома, простоявшие более ста лет, часто без капитального ремонта, находятся не в лучшем состоянии). После чего фирма получает разрешение на «реконструкцию» аварийного здания. А дальше можно сносить до основания и, отделавшись небольшим штрафом за невоссоздание фасада, получить новый дом в самом сердце города.

Кроме того, в 2007 году на федеральном уровне исключили обязательное ранее согласование органами охраны памятников работ в охранных зонах и зонах регулируемой застройки.

Стало очевидным, что закон необходимо менять.  И вот КГИОП, сославшись на то, что «старые охранные зоны не работают», выпустил распоряжение «О введении временных границ зон охраны и режимах». В этом документе охранная зона в историческом центре была значительно сокращена, хотя общая площадь охранной зоны увеличилась – за счет пригородов. При этом получилось, что председатель КГИОП вносит изменения в ряд документов, превышающих его компетенцию. Так, режимные требования по организации зон охраны памятников определены специальной инструкцией, утверждённой приказом министра культуры. Установление границ и режимов зон охраны Федеральным Законом «Об объектах культурного наследия...» отнесено к компетенции федеральных органов охраны памятников, т. е. Министерства культуры и его структур. Да и постановление Ленгорисполкома выше, чем постановление профильного комитета.  Тогда же прокуратура признала данное Распоряжение недействительным.

Не проще обстояла ситуация и с высотным регламентом. В январе 2008 года общественность из брошенной вскользь (кстати, на слушаниях по утверждению Временного регламента застройки для квартала «Охта центр») фразы вице-губернатора Санкт-Петербурга узнала о некоем постановлении Правительства №1731, которое отменило высотный регламент 2004 года и утвердило новые ограничения по высоте. Причем принято это постановление было 28.12.2007 (sic!) путем обзвона депутатов Законодательного собрания… Через несколько месяцев другой вице-губернатор, да и губернатор Санкт-Петербурга скажут, что постановление №1731 – это лишь рабочие материалы к новым Правилам землепользования и застройки, а действующий высотный регламент 2004 год никто не отменял.

В результате на период около года в охранном законодательстве Санкт-Петербурга царила полная неразбериха. Даже самые серьезные специалисты по-разному отвечали на вопрос, какой же закон действует, какой отменен, какой еще не вступил в силу, а какой и не может вступить. В период этого правового вакуума при возможности «выбрать» закон себе по душе было проведено согласование большого количества объектов нового строительства. Последствия этой ситуации станут очевидны через несколько лет, когда эти здания будут построены.

С чистого листа

В 2009 году в Петербурге после жесточайших баталий защитников наследия и строителей было принято два важнейших закона: Правила землепользования и застройки, включающие, кстати, параметры предельно допустимой высоты зданий, и Закон о границах и режимах зон охраны.

С точки зрения сохранения исторического города эти документы имеют свои минусы и плюсы. Так, высотное регулирование стало значительно мягче, особенно в зонах, примыкающих к центру. Специфика Санкт-Петербурга, заключающаяся, прежде всего, в наличии огромной по площади Невской акватории как основного градоформирующего фактора, приводит к тому, что высокое здание, которое находится относительно далеко от центра, оказывается видно в центральных районах, грубо вторгаясь в панорамы города. Для того, чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть на Смольный собор со Шпалерной улицы. За прекрасным силуэтом храма виден жилой дом, построенный на другом берегу Невы. Более того, Правила землепользования и застройки подразумевают возможность отклонения от предельно допустимых параметров.

 Не менее важен и второй документ – закон «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон…». Данный закон категорически запрещает снос исторических зданий в охранной зоне и в зонах регулирования застройки. Теперь нельзя сослаться на аварийность здания. Необходимо доказать невозможность вывода здания из состояния аварийности, что значительно сокращает шансы на получение разрешения на демонтаж дома. Исчезло понятие «лакуны», а значит, практически невозможным стало новое строительство в историческом центре. Законодательно закреплена необходимость восстановления фасадов всех разобранных зданий, установлены жесткие ограничения на параметры вновь возводимого здания в пределах габаритов утраченного. Две последних позиции, по идее, исключают возможность осуществления в центре дешевых, некачественных проектов.

Однако территория охранной зоны уменьшилась более, чем в два раза, а значит, многие исторические здания оказались неохраняемыми. Кроме того, теперь охранные зоны Петербурга не соответствуют больше тем границам, в которых исторический Петербург получил статус объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО. Этот фактор стал одним из решающих на состоявшейся летом этого года сессии ЮНЕСКО, по итогам которой Санкт-Петербургу было предъявлено много достаточно жестких претензий. Не снимается угроза исключения исторического центра Санкт-Петербурга из перечня объектов Всемирного наследия. Ведь в нашем городе мы наблюдаем как минимум три из шести критериев потенциальной опасности, сформулированных ЮНЕСКО:  изменение юридического статуса достояния, влекущее за собой уменьшение степени защиты;   недостаточность охранной политики; планы строительства, угрожающие состоянию памятника.

 Третья власть
 
  Ни один закон, какой бы он ни был, не будет работать, если за его невыполнение не предусмотрено наказание. При нарушении законов об охране культурного наследия в суд могут подавать: органы исполнительной власти (в данном случае – Росохранкультура и КГИОП); общественные организации, в уставах которых указано, что они занимаются сохранением культурного наследия; и, наконец, частные граждане, поскольку, по Конституции РФ, «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры» (Ст. 44 п.3). Однако на практике выясняется, что опротестовывать нарушения закона не так просто.

При том, что нарушения законодательства в сфере охраны памятников истории и культуры – явление достаточно частое, далеко не всегда КГОИП Санкт-Петербурга готов выступить истцом. Такие процессы практически не освещаются в СМИ. Что касается общественных организаций, то, как оказалось, от их имени также нельзя подавать в суд на неправомочные действия по отношению к памятникам. Так, петербургское отделение ВООПИКа (Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры) подготовило иск по одному из достаточно громких петербургских проектов. В зарегистрированном уставе этой организации заявлено право на обращение в суд. Однако в принятии заявления Обществу отказали. Выяснилось, что в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия» нет перечня тех общественных организаций, которые могут подавать исковые заявления по нарушению законодательства, связанного с охраной культурного наследия. А раз нет перечня, значит, в нем нет и ВООПИКа.

В настоящее время, участвуя в разработке поправок к федеральному закону, ВООПИК будет стремиться устранить этот недочет. А пока Обществом было принято решение следующий иск составить от имени группы граждан, чьи права на доступ к культурному наследию нарушаются.

И, наконец, в суд могут подавать частные лица. Однако большинство таких исков отклоняется, поскольку «ущерб не доказан». Когда несколько лет назад депутат Ковалев пытался через суд оспорить исключения целого ряда домов из списка вновь выявленных объектов культурного наследия, суд отказал в возбуждении дела с формулировкой «ненадлежащий истец».

Однако один раз исковое заявление все же было рассмотрено. Трое жителей Санкт-Петербурга подали в суд на КГИОП и Росохранкультуру за бездействие и невыполнение своих обязанностей. Поводом послужило возведение катка на Дворцовой площади. В результате облик площади был искажен, Александровскую колонну вообще практически не было видно. Дело было рассмотрено на двух заседаниях суда, при этом обнаружилась пугающая некомпетентность юристов охранных ведомств. Принеся паспорт объекта культурного наследия, они не могли указать, где на схеме отмечена граница охранной зоны памятника; не смогли сформулировать, что, в их понимании, означает «доступ к культурному наследию», на который, по конституции, граждане имеют право. Истцам было предложено ознакомиться с памятником по фотографиям и видеозаписям. Да и состояние документации оказалось удручающим. Паспорт Александровской колонны не обновлялся уже около двадцати лет, в нем не была отмечена последняя реставрация объекта, проведенная к 300-летию города. В каком состоянии документация по менее знаковым памятникам, остается только догадываться. Ансамбль Дворцовой площади, который был единым памятником в 1990-х годах, почему-то в настоящий момент таковым не считается, хотя кто и в какой момент вычеркнул этот ансамбль из списка памятников, а главное – на каком основании, также осталось неизвестным.

Защитники наследия выиграли районный суд. Однако городской суд отменил решение районного, аргументировав это тем, что, если соответствующие органы будут признаны виновными, это не восстанавливает нарушенных прав истцов. «Суд не должен заниматься тем, чтобы заставлять работать государственные органы", - сказал напоследок судья.

Кто это может сделать, неясно. Но ясно одно: с принятием практически одновременно ряда новых законов об охране наследия Санкт-Петербург вступил в  новую эпоху. Понятно, что еще длительное время мы будем встречаться с последствиями решений, принятых в соответствии с предыдущим законодательством или в его обход. Однако сейчас у защитников наследия,  появился шанс не допустить возникновения опасных прецедентов, а значит – заставить закон работать в полную силу. Если это произойдет, выиграют от этого все, включая девелоперов и застройщиков, поскольку соблюдать четкие правила значительно проще и в итоге дешевле, чем искать обходные пути, «лакуны» и законодательные просчеты.